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2016-11-10
조회 2539



성삼재.정령치도로의 변화가능한 방안과 미래

(글.윤주옥 국립공원을지키는시민의모임 실행위원장)


2017년은 지리산이 국립공원으로 지정된 지 50년이 되는 해이다. 지리산엔 2천 년 전부터 사람이 살았다고 하고, 그보다 수만 배의 시간 전부터 생명체가 살았을 것이니, 고작 50년을 놓고 뭔 호들갑이냐 하겠지만 그럼에도 2017, 50 등의 숫자에 마음이 가는 이유는 뭘까?

이 글은 국립공원 지정 50년이 특별한 의미를 가지도록, 지리산국립공원의 50살을 축하하기 위해 우리가 무엇을 할 수 있는지 고민하면서 쓰여 졌다. 지리산국립공원의 50년이 일회성 행사로 끝나지 않고 지리산국립공원의 미래 50년, 100년을 그려보는 시간이었으면 한다.

늘 그랬던 것처럼 오늘도, 이 시간이 계기가 되어 지리산국립공원 주변 지자체와 주민, 지리산국립공원에 관계된 기관, 지리산을 사랑하는 사람들이 지리산국립공원의 50년을 기쁜 마음으로 준비했으면 한다.


1. 국립공원 내 도로

1) 국립공원시설로서의 도로

자연공원법시행령(이하 시행령) 제2조(공원시설)제5호는 도로(탐방로를 포함한다), 주차장, 교량, 궤도, 무궤도열차, 소규모 공항(섬지역인 자연공원에 설치하는 활주로 1,200미터 이하의 공항을 말한다), 수상경비행장 등을 교통‧운수시설로 분류하고 있다.

시행령에 따르면, 국립공원 내 군도, 농로, 지방도, 국지도, 국도, 고속국도, 임도, 탐방로 등 여러 형태의 도로는 모두 공원시설이다. 이러한 도로 중 일정 규모 이상은 국립공원위원회의 심의를 거쳐야 한다. 국립공원 내 모든 도로는 공원시설이지만 도로의 관리책임이 환경부나 국립공원관리공단에 있는 건 아니다. 특별한 경우가 아니면 환경부와 국립공원관리공단은 탐방로에 대해서만 관리책임을 가지고 있다.

 2) 국립공원 내 도로 현황

탐방로를 제외한 법정도로, 임도의 현황을 보면, 월출산국립공원은 탐방로를 제외한 법정도로나 임도는 하나도 없는 반면, 한려해상국립공원은 탐방로를 제외한 법정도로가 15개 노선, 122.3km로 가장 많고 길다. 임도는 변산반도국립공원이 11개 노선, 29.27km로 가장 많고 길다.

산악형 국립공원 중에는 탐방로를 제외한 법정도로의 경우도, 임도의 경우도 지리산국립공원이 가장 많고 길다. 지리산국립공원의 탐방로를 제외한 법정도로는 11개 노선 총 길이는 68.8km이며, 임도는 5개 노선 총 길이는 16.17km이다.

표 1. 국립공원별 탐방로를 제외한 법정도로와 임도 현황

공원별

탐방로를 제외한 법정도로

임도

노선 수

노선 길이 (km)

노선 수

노선 길이 (km)

지리산

11

68.8

5

16.17

경주

2

18.0

2

8.6

계룡산

5

13.6

1

1.6

한려해상

15

122.3

6

10.09

설악산

8

54.9

-

-

속리산

8

46.7

-

-

내장산

6

20.7

1

2.1

가야산

2

9.0

3

9.12

덕유산

5

37.3

1

4

오대산

2

22.0

2

4.12

주왕산

4

6.3

-

-

태안해안

3

11.7

-

-

다도해해상

13

171.9

10

20.97

치악산

5

8.6

-

-

월악산

5

44.7

1

3.7

북한산

2

7.2

-

-

소백산

5

32.1

1

0.32

월출산

-

-

-

-

변산반도

6

19.4

11

29.27

무등산

5

12.0

-

-

112

727.2

44

110.06

2014년 10월 10일 현재 우리나라 국립공원 안에는 112개의 법정도로(탐방로 제외) 노선과 44개의 임도 노선, 569개소의 탐방로가 있다. 법정도로(탐방로 제외)의 총 길이는 727.2km이며, 임도의 총 길이는 110.06km, 탐방로의 총 길이는 1,898.16km이다.

표 2. 우리나라 국립공원 내 도로의 수와 길이

구분

총 수

총 길이(km)

비고

탐방로 제외 법정도로

112

727.2

 

임도

44

110.06

 

탐방로

569

1,898.16

 

총계

725

2,735.42

 

국립공원을 지나는 도로의 총 길이는 2,735.46km로 서울과 부산을 이어주는 경부고속도로 길이의 6.5배에 달한다. 탐방로를 제외한 경우 법정도로와 임도의 총 길이는 837.26km로 경부고속도로 길이의 2배에 달한다.

국립공원관리공단은 국립공원을 통과, 진입하는 도로에 대한 별도의 지침을 가지고 있지는 않으며 도로법 등 관련법령의 기준을 준용하고 있다고 한다. 국립공원을 통과하는 도로가 관련법령의 기준을 따르는 것은 당연한 일이나 국립공원이라는 특성을 감안한 ‘국립공원 내 도로 이용‧관리지침’을 작성해야 하지 않을까 한다.

캐나다, 영국, 독일, 일본 등 외국 국립공원은 국립공원 도로 건설, 정비, 개선에 대해서 각별한 주의를 하고 있으며 공원관리청은 해당 공원의 도로 관리를 위해 일반 도로와는 다른 별도의 지침 혹은 매뉴얼과 가이드라인 등을 구비하고 있다고 한다.

국립공원 등에서 도로 건설 및 개선사업을 하여야 할 경우, 도로관리청은 나름대로의 환경친화적 도로 지침을 가지고 이를 활용하고 있으며 공원관리청이 별도의 기준을 가지고 있다면 이를 우선한다.

표 3. 각국의 환경친화적 공원도로 지침 현황

구분

환경친화적 공원도로 지침

도로관리청의 지침

미국

공원도로 표준

비공원시설 기준(공원관리청), 경관도로 조성 법(도로관리청)

캐나다

국립공원마다 공원계획에 의해서 관리함. 도로계획 포함

경관도로 설계 가이드라인(도로관리청)

일본

공원계획을 수립하여 개발 공원별로 관리. 도로계획지침이 공원계획지침에 포함되어 있음

에코로드 지침. 아름다운 도로 디자인. 참여형 도로 등(국토교통성)

영국

국립공원이 참조할 국립공원 통합교통시스템 가이드라인 있음. 공원 내 교통시스템을 지속가능한 체계로 유도하기 위한 매뉴얼임

도로 및 교량 건설 매뉴얼, 좋은 도로 디자인(교통부)

독일

국립공원이 속하는 주의 법에 공원 내 도로관리에 대한 가이드라인이 포함되어 있으며 이에 따라 국립공원별로 계획 수립

 

한국

별도 지침, 가이드라인 없음

 

2. 지리산국립공원 내 도로

1) 지리산국립공원 내 도로 현황

지리산국립공원에는 군도, 농로, 지방도, 국지도, 국도, 임도, 탐방로 등이 있으며, 총 길이는 314.69km이다. 이중 지리산국립공원을 관통하는 도로는 4개 노선으로 성삼재도로, 정령치도로라 불린다.

표 4. 지리산국립공원 내 도로 현황

분류

구분

관리책임

공원내연장(㎞)

노폭(m)

출발점 및 종착점

기타

군도

 

산청군

3.5

4.0

산청군 삼장면 대포리 공원경계~내원마을

2009

산청군

3.2

4.0

산청군 시천면 중산리 공원경계~경상남도환경교육원

2009

산청군

6.5

4.0

산청군 삼장면 평촌리 공원경계~새재마을

2009

농로

함양군

2.0

8.0

함양군 마천면 강청리 공원경계~백무동마을

1994

지방도

경상남도

4.9

7.0

하동군 화개면 범왕리 신흥 공원경계~삼정마을

1986

전라남도

1.5

8.0

전남 구례군 토지면 내동리

1986

관통도로

전라북도

12.0

8.0

남원시 주천면 고기리~산내면 덕동리

1987

관통도로

전라북도

12.0

8.0

남원시 산내면 내령리~산내면 덕동리

1988

관통도로

전라남도

15.7

8.0

구례군 광의면 방광리~산동면 좌사리

1988

국지도

관통도로

전라북도

6.0

8.0

남원시 주천면 고기리~주천면 고기리

1988

국도

 

국토해양부

1.5

8.0

전남 구례군 마산면 황전리

 

임도

함양군

0.24

3

경남 함양군 마천면 매암마을

1990

함양군

0.38

4

경남 함양군 마천면 추성리

1995

남원시

11

4

전북 남원시 운봉읍 산덕리

1994

남원시

2.00

4

전북 남원시 산내면 입석리

1993

남원시

1.67

4

전북 남원시 주천면 호경리

1995

탐방로

 

국립공원

관리공단

25.50

2.0~3.0

노고단고개~천왕봉

 

8.80

2.0~3.0

의신마을~세석평전

 

5.00

2.0~3.0

거림~1400고지

 

4.00

2.0~3.0

칼바위~장터목

 

5.40

2.0~3.0

중산리~천왕봉

 

5.80

2.0~3.0

법계교~순두류~법계사

 

10.20

2.0~3.0

유평~천왕봉

 

3.00

2.0~3.0

새재~삼거리

 

9.20

2.0~3.0

추성동~천왕봉

 

5.80

2.0~3.0

백무동~장터목

 

6.50

2.0~3.0

백무동~세석평전

 

6.80

2.0~3.0

의신~벽소령

 

5.00

2.0~3.0

음정~벽소령

 

7.70

2.0~3.0

청학동~삼신봉~갈림길

 

9.00

2.0~3.0

쌍계사~불일폭포~삼신봉

 

4.90

2.0~3.0

범왕교~토끼봉

 

5.70

2.0~3.0

영원사~삼불사~약수암

 

1.50

2.0~3.0

도마마을~삼불사

 

2.70

2.0~3.0

백무동~두지동

 

1.00

2.0~3.0

대원교~숯가마터

 

1.50

2.0~3.0

중산리탐방안내소~자연관찰로

 

1.80

2.0~3.0

삼성궁입구~상불재

 

3.70

2.0~3.0

신흥~의신옛길

 

2.50

2.0~3.0

연하천삼거리~삼각고지

 

9.20

2.0~3.0

반선~화개재

 

8.50

2.0~3.0

쟁기소~반야봉~삼도봉삼거리

 

3.20

2.0~3.0

고기리~고리봉

 

13.70

2.0~3.0

만복대~정령치~바래봉삼거리~운봉아래

 

3.10

2.0~3.0

구룡삼곡~구룡폭포

 

1.80

2.0~3.0

전북학생교육원~세동치

 

3.00

2.0~3.0

부운마을~부운치1

 

2.00

2.0~3.0

팔랑마을~팔랑치

 

0.60

2.0~3.0

산덕임도~부운치2

 

3.80

2.0~3.0

월평마을~바래봉

 

0.60

2.0~3.0

바래봉삼거리~바래봉

 

1.50

2.0~3.0

와운교~요룡대

 

0.80

2.0~3.0

뱀사골야영장~와운길

 

0.40

2.0~3.0

정령치~정령치 습지

 

0.70

2.0~3.0

육모정~약수터~육모정

 

0.50

2.0~3.0

구룡임도~구룡치

 

7.00

2.0~3.0

화엄사~무넹기

 

6.00

2.0~3.0

직전마을~피아골삼거리

 

5.30

2.0~3.0

만복대~성삼재

 

5.40

2.0~3.0

성삼재~노고단정상

 

3.90

2.0~3.0

화엄사~연기암

 

2.00

2.0~3.0

당동~당동고개

 

1.00

2.0~3.0

천은사입구~차나무밭

 

1.20

2.0~3.0

천은제입구~제방

 

0.30

2.0~3.0

노루목~반야봉삼거리

 

0.60

2.0~3.0

무넹기보~노고단고개

 

1.50

2.0~3.0

상위~묘봉치

 

지리산국립공원에는 다른 국립공원과 마찬가지로 군도, 농로, 지방도, 국지도, 국도, 임도, 탐방로뿐만 아니라 샛길이라 불리는 비법정탐방로가 있어 곳곳에 사람의 발길이 닿지 않는 곳이 없다. 샛길은 예전부터 사용하던 길도 있지만 탐방객들의 판단에 따라 만들어지기도 한다.

샛길은 지리산국립공원의 생태계에 안 좋은 영향을 미치기도 하지만 탐방객의 안전에도 문제가 된다. 샛길 이용 금지에 대한 홍보와 함께 적극적 현장순찰이 요구된다.


그림 1. 지리산국립공원의 주요 샛길

2) 도로의 인한 영향

도로는 지역간의 접근성 및 이동성을 향상시켜 경제, 정치, 문화적으로 중요한 기능을 수행하는 국가의 중요한 기반 시설 중의 하나이다. 국립공원 지역도 예외가 아니다. 그러나 도로가 건설되면 그곳에 존재하던 생태계는 다양한 영향을 받게 된다(Spellerberg, 2002).

일정 지역에 도로를 건설하게 되면 도로 인근에 서식하는 식물을 비롯한 생태계가 직접적으로 파괴되는데 특히 우리나라와 같이 산악지대가 많은 곳에서는 비탈면이 넓게 발생되어 넓은 면적의 생태계가 소실된다(김보현․이경재, 2000). 또한 도로가 신설될수록 탐방객 수가 증대되어짐으로 인간의 답압 등에 의한 서식지 교란과 그 복구정비로 인한 표토의 교란이 일어나게 된다(오구균 등, 1997).

도로에 의한 광범위한 생태계 교란현상 중 가장 큰 비중을 차지하는 것이 서식지 조각화이다. 도로 폭, 지역, 방향 그리고 주변의 토지이용형태에 따른 서식지 조각화는 각 조각에서 가장자리 효과를 발생시키고 산림보전관리의 주요 대상이 되는 내부 생태계 보호, 야생동물과 식물의 서식지 축소 (김귀곤․최준영, 1998), 외래종의 도입에 관련된 문제를 야기한다.

지리산국립공원 내에는 관통도로이자 지방도로인 2차선 포장도로, 등산객의 유입이 많은 1.5m - 3m 폭의 법정탐방로, 주요탐방로는 아니지만 산악인들의 출입이 잦은 1m 폭의 비법정 탐방로가 있다. 모든 종류의 도로를 지리산국립공원 경계와 중첩하였을 때 전체 440.49km2에 이르는 지리산국립공원에서 총 491개의 조각이 도출되었고 조각의 총면적은 356.59km2이었다(그림 2).


그림 2. 지리산국립공원의 도로와 탐방로 분포. 실선=도로와 법정탐방로; 점선=비법정탐방로.

지리산국립공원이 하나의 연속된 서식지가 아니라 많은 도로와 탐방로로 인해 분리되는 대체로 작은 서식지 조각의 모자이크임을 보여주고 있다. 비법정 탐방로를 고려하면 무려 491조각, 법정 탐방로만 고려하더라도 58조각이 존재하는 것으로 나타났다.

지리산국립공원에서도 성삼재 도로로부터 산림 내부까지의 거리에 따른 외래종의 식생천이조사가 수행된 바 있다(김보현․이경재, 2000). 도로 주변에 절개 비탈면 급속녹화용으로 도입된 큰김의털이 우점종으로 나타나고 있고 녹화의 용도로 사용되는 타지의 토양이 아무 처리 없이 유입되어 겹달맞이꽃, 개망초 등의 침입종이 자리를 잡으면서 귀화식물이 확산되고 있다.

이처럼 도로의 건설은 인간의 활동을 극대화 시키는 기회로 작용할 뿐만 아니라 탐방로 주변은 표면침식, 수목의 고사, 암석노출, 뿌리노출, 노폭확대 등으로 훼손되어지는 지역을 확장시키는 주요 원인이 되기도 한다(오구균, 1991).

서식지 조각화와 굴곡화는 활동영역이 넓고 소규모의 개체군을 가지는 대형 포유류 쇠퇴나 절멸을 촉진시킨다. 즉, 자식열세, 유전자 부동, 개체군의 크기 감소로 생기는 다른 문제점 등에 의한 피해가 커져(Primack, 1993) 반달가슴곰처럼 커다란 몸으로 인해 활동영역이 넓은 야생동물에게는 치명적이다.

3. 성삼재·정령치도로의 현황과 변화가능성

1) 일반 현황

노고단, 반야봉, 백무동 등 지리산 곳곳은 나름의 이유가 있는 이름이 붙여져 있다. 삼한시대 때 수비 성터였던 성삼재는 성이 다른 세 명의 장수가 지켰다는 것에서, 정령치는 정장군이 지킨 고개라는 것에서 유래되었다 한다.

먼 과거부터 점으로 존재하던 성삼재가 길, 도로란 이름의 선이 된 것은 일제 강점기부터이다. 일재 강점기 일본인들은 지리산의 목재를 빼내 가기 위해 성삼재에 길을 만들었다. 목재수탈용 길, 성삼재도로는 태생부터 지리산의 아픔을 전제로 한 도로였다. 그렇게 선이 된 성삼재길은 한국전쟁 전후 빨치산 토벌 명목의 군사작전도로가 되었다. 오늘 우리가 보는 성삼재도로와는 다른 모습의 성삼재군사도로에는 구불구불한 비포장 길을 따라 군용트럭이 오갔을 것이다.

성삼재도로가 지금의 모습을 갖게 된 것은 1985년 IBRD 차관 등 68억 원 예산으로 천은사에서 성삼재를 거쳐 반선을 잇는 8m 포장도로를 건설하면서 부터다. 당시 정부는 성삼재도로 확포장 이유를 1988년 서울올림픽을 보기 위해 우리나라를 찾는 외국인들에게 지리산국립공원을 편하게 관광하도록 하기 위해서라고 했다. 그리고 지방도 861호라고 이름 붙였다.

성삼재도로는 1985년 IBRD 차관 등 68억 원 예산으로 착공, 천은사에서 성삼재를 거쳐 반선을 이으면서 1988년 개통되었다. 성삼재도로 건설로 야생동물의 서식처가 잘리고 이동통로가 단절되면서 지리산국립공원 서북부의 생태계가 심하게 훼손되었다.

또한 성삼재도로를 이용하여 노고단에 오르는 차량을 수용하기 위하여 1991년 국립공원관리공단이 백두대간 마루금을 허물어 설치한 성삼재주차장은 노고단 정상에서도 훤히 보이는 흉물이 되어 버렸다.

표 5. 지리산국립공원 내 성삼재·정령치도로 현황

구분

성삼재도로

(지방도 861호선)

정령치도로

(지방도 737호선)

공원내 구간

시점

구례군 광의면 방광리

(천은사입구)

남원시 주천면 고기리

(고기삼거리)

종점

남원시 산내면 내령리

(뱀사골지구)

남원시 산내면 덕동리

(달궁삼거리)

공원내 규모

연장(㎞)

24

13

폭원(m)

8

8

조성년도

1985~1988

1985~1988

시행기관

건설교통부

건설교통부

토지소유

대한불교조계종(천은사)

국·공유(건설부.전라남도)

국·공유(건설부.전라북도)

공원시설 진입도로 반영여부

반영

반영

관리주체

전라남도.전라북도

전라북도

2) 시설물 현황

성삼재·정령치도로와 같이 국립공원을 통과하는 도로는 두 가지 정도의 목적으로 이용된다. 하나는 국립공원을 단순 통과하여 이동하기 위한 목적이고, 다른 하나는 국립공원을 탐방할 목적으로 이용하는 경우이다.

지역주민들이 일상적으로 이용하는 경우를 제외하면 성삼재·정령치도로는 구례에서 남원을 연결하는 국도 19호가 있어 단순 통과 목적보다는 지리산국립공원에 진입하기 위한 도로이다.

성삼재·정령치도로에 있는 주차장 중 공단이 관리하는 주차장은 반선, 달궁, 정령치, 성삼재 등 4곳이며 천은사주차장은 천은사에서, 시암재주차장은 개인이 관리하고 있다.

표 6. 성삼재·정령치도로 상 국립공원관리공단이 관리하는 주차장 현황

(단위 : ㎡, 대)

명칭

설치

년도

위 치

소유자

관리자

면적

주차가능대수

주차료징수

비고

대형

소형

반선

1985

전북 남원시 산내면 부운리 216-1 일원

환경부

전북

공단

8,512

80

15

65

 

달궁

1985

전북 남원시 산내면 달궁 402 일원

전북

공단

10,177

155

23

132

 

정령치

1993

전북 남원시 산내면 정령치로 1523

환경부

공단

(민간위탁)

2,698

75

8

67

 

성삼재

1991

전남 구례군 산동면 심원길 53-9

환경부

공단

11,670

247

27

220

 

성삼재·정령치도로 상 휴게소는 시암재, 성삼재, 정령치 등 3곳이며, 탐방지원센터는 구룡(1997년 설치), 성삼재(2006년 설치), 뱀사골(2007년 설치) 등 3곳이다. 이중 성삼재 휴게소는 성삼재지구에 설치된 시설이다. 성삼재지구에는 주차장, 휴게소, 분소, 탐방안내소, 공중화장실, 시인마을 등이 있다.

표 7. 성삼재지구 내 주요시설 현황

시설물

설치년도

건축면적(㎡)

비고

주차장

1991

11,670

대형27, 소형 220

주차장 매표소

1991

3.2

 

성삼재 화장실(상)

1991

83.7

 

성삼재 화장실(하)

1991

51.8

 

휴게소 A동

1991

228.36

단독시설

휴게소 B동

1994

18.0

시인마을

2006

 

1동

성삼재·정령치도로에는 3개의 야생동물 이동통로가 있다. 시암재 야생동물 이동통로는 환경부에서 시범사업으로 추진, 1998년 준공하여 2001년 공단에 관리 위탁된 터널형 통로(폭6m, 높이5m, 길이12m)이다.

표 8. 성삼재·정령치도로 상 생태통로 현황

설치기관

관리기관

도로

구분

도로명

설치위치

통로

유형

설치기간

비고

시작

년월

준공

년월

환경부

지리산국립공원 남부사무소

지방도

861호선

전남 구례군 광의면 방광리

터널형

‘98

‘98

시암재

환경부

전북 남원시

지방도

737호선

전북 남원시 산내면 덕동리

터널형

‘11

‘11

정령치1

환경부

전북 남원시

지방도

737호선

전북 남원시 주천면 고기리

터널형

‘11

‘11

정령치2

연도별 시암재 야생동물 이동통로를 이용한 야생동물은 2006년 14종, 2007년 15종, 2008년 18종, 2009년 12종, 2011년 11종이며 포유류와 조류의 이용 빈도가 높았다. 시암재 야생동물 이동통로를 이용한 야생동물 중 반달가슴곰은 2008년 1회 확인, 삵은 2011년을 제외하고는 매년, 담비는 2006년 처음 확인된 후 2010년 이후 지속적으로 확인되었다.

2013년부터 2015년까지 진행된 야생동물 이동통로 이용 결과는 표 9을 참조하면 된다.

표 9. 야생동물 이동통로 이용 모니터링 결과 (2013~2015)                                                                        (단위: 개체)

구분

2013년

2014년

2015년

비고

1,673

203

685

785

 

시암재

107

40

26

41

 

정령치1

457

22

177

258

 

정령치2

1,109

141

482

486

 

3) 지리산국립공원 경계 안의 마을 현황

성삼재도로 주변에는 심원, 하부운, 덕동, 학천, 달궁, 버드재, 반선 등이 있다. 심원은 2013년부터 협의매수를 진행하며 이주를 추진 중이며, 달궁, 버드재, 반선 등 3개 마을은 2010년 말 공원구역에서 해제되었다.

그림 4에서 보듯이 달궁, 버드재, 반선 등은 공원구역에서 해제되었다고 하지만 성삼재도로에 접해 있는 마을로 국립공원 중심부에 있는 마을을 국립공원에서 해제하는 것이 국립공원의 미래를 고민할 때 어떤 의미를 갖게 되는지 묻게 된다.


그림 4. 성삼재도로 주변 마을

4) 문제점

• 야생동식물에 미치는 영향

생태계의 안정성을 평가하는 중요한 지표는 교란되지 않는 생태계의 면적이다. 면적이 큰 생태계는 면적이 적은 생태계에 비해 상대적으로 안정된다. 반면 생태계가 도로 등에 의해서 잘리거나 동강나게 되면 생태계의 안정성은 감소하게 된다(이관희 1992, 조도순 1992).

성삼재‧정령치도로에서의 로드킬 모니터링 결과에 의하면 정령치도로보다는 성삼재도로에서 로드킬이 많이 발생함을 알 수 있다.

표 10. 성삼재·정령치도로의 연도별 로드킬 현황

구 분

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014.7.

804

138

137

96

114

78

56

120

45

20

정령치도로

83

28

3

0

6

9

9

13

9

6

성삼재도로

721

110

134

96

108

69

47

107

36

14

성삼재도로 변에는 자동차와 사람을 따라 들어온 귀화식물들이 많은데 그 분포가 통과차량 밀도와 높은 상관관계를 나타내는 것으로 추정되었다. 또한 성삼재도로는 밀렵꾼과 봄철 산나물꾼들에게 손쉬운 통로를 제공하고 있다.

국립공원을지키는시민의모임은 2008년 10월 성삼재도로 주변 식재종 조사를 하였는데, 천은사주차장 초입부터 달궁교까지 식재종은 22종, 식재면적은 16,505.85㎡에 달하였다. 족제비싸리는 전 구간에서 나타났는데 그 이유는 성삼재도로 공사 시 성토지역에 씨앗을 일괄적으로 뿌렸기 때문이다.

표 11. 지리산국립공원 성삼재도로변 식재종 현황(2008년 10월 11일.12일 기준)

조사지역

식재 면적

성삼재주차장 초입~천은사주차장 초입

성삼재주차장 초입~달궁교

수(그루)

면적(㎡)

수(그루)

면적(㎡)

감나무

1

 

1

 

개나리

 

192

 

97

꽃말발도리

 

489

 

472.5

노무라단풍

 

30

 

 

단풍나무

2

400

 

2018

담쟁이

 

8

 

 

무궁화

 

 

 

680

물오리나무

 

160

 

4089

벚나무

 

 

 

40

복사나무

14

 

3

 

사방오리

 

1606

 

 

아까시나무

2

69

4

21

오동나무

8

 

 

 

은사시나무

 

75

 

 

자귀나무

 

 

1

 

잣나무

9

533

8

1752.75

조팝나무

 

170

 

329

족제비싸리

 

351.2

 

1615

쥐똥나무

 

160

 

 

철쭉류

 

204

 

644.4

편백

4

 

 

 

현사시나무

 

 

1

 

40

4,447.2

18

11,758.65

• 대기질‧소음의 문제

성삼재도로는 경사가 심해 평지에 비하여 매연이 많이 발생할 뿐만 아니라 내리막길 차량에서 나는 타이어 타는 냄새는 역겨울 정도로 심하다. 연간 45만 대에서 발생하는 자동차 배기가스와 소음, 냄새 등도 생태계에 영향을 준다.

대기질 조사결과에 의하면, 성삼재·정령치도로 주변의 농도가 도로에서 멀리 이격된 노고단대피소 지역에 비하여 전반적으로 높은 농도를 나타냈다. 측정결과 가장 우려되는 항목은 미세먼지로 2007년 10월 26일(금) ~ 28일(일) 조사시 성삼재휴게소는 대기환경기준을 초과하였고, 대도시 지역(서울시 월평균 60㎍/㎥)의 평균농도보다 높은 101㎍/㎥을 나타냈다.

소음 측정 결과 성삼재도로 지역은 주간평균 58.6 ~ 65.3㏈로 나타났다. 이 결과는 국립공원이라는 지리적 특성을 감안하면 낮은 수치가 아니며, 노고단대피소와 비교하면 도로변 지역이 13.2 ~ 18.6㏈ 정도 높게 나타나 차량소음의 영향이 매우 큰 것으로 조사되었다.

• 지리산국립공원 이용 행태의 변화

1991년 오구균 등이 연구한 자료에 의하면, 성삼재도로 건설로 인하여 대폭적인 입장객 수 증가 지점은 전북지역의 구룡 매표소와 전남지역의 천은 매표소 입장객이며, 이 두 지점은 과거 도보에 의한 지리산국립공원 탐방이 불가능하였으나 도로 개설 후 천은지구의 경우 1987년 5만명에서 1990년 46만 3천명으로, 구룡지구는 32만 4천명으로 증가하였다.

또한 1991년 8월 토, 일, 월요일 3일 동안 지리산국립공원 총 입장객(109,733명) 중 8.63%인 10,856명이 노고단을 방문하였는데, 가을철 노고단 탐방객 비율을 봄철과 같은 비율로 적용할 경우 총 입장객에 대한 노고단 탐방객 비율은 평균 9.98%로 추정되었다.

성삼재도로가 개발되기 이전인 1987년과 그 후인 1990년 지리산국립공원 총 탐방객에 대한 노고단 탐방객 비율을 적용시킬 때 성삼재도로 개발 전인 1987년에는 연간 약 37,800명이 노고단을 이용한데 반하여 1990년에는 개발 전의 7배인 263,700명이 노고단을 이용한 것으로 추정되었다.

• 관리상의 문제점

성삼재도로는 지리산국립공원에 가는 사람들이 이용하는 도로이다. 특히 여름과 가을 성수기 일시에 집중되는 차량으로 성삼재 주차장은 주차 공간이 부족하게 되고, 천은사~성삼재 주차장~심원마을 입구 구간은 심한 교통체증 현상이 발생한다.

이제 지리산국립공원을 탐방하는 사람들은 화엄사부터 걷기보다는 성삼재까지 차량을 이용하는 것이 보편화되었다. 1,100m 고지까지 차량을 이용하여 올라온 탐방객은 놀이공원에 갈 때와 똑같은 복장과 마음으로 1,507m 노고단을 한번 휙 둘러보는 것이다. 그러니 탐방객에게 국립공원의 가치와 존엄성을 말하는 것은 선언으로 들릴 수밖에 없다.

지리산국립공원 탐방객에게 성삼재 휴게소는 그냥 매점일 뿐이다. 성삼재 휴게소에서는 전국 어디에서나 볼 수 있는 기념품을 팔고 있다. 국립공원, 지리산, 환경과 생태 등에 대한 판매물품은 거의 없다.

성삼재은 연간 100만 명이 방문하는 곳으로 탐방객 수로 본다는 지리산국립공원의 얼굴이다. 그런데 지리산국립공원 탐방객이 성삼재를 다른 관광지와 크게 다르지 않게 생각한다면, 국립공원관리공단의 국립공원 관리는 구멍이 뚫리는 것이다.

5) 변화가능성

성삼재·정령치도로에 대한 여러 생각은 ‘성삼재도로의 이용 개선’을 위한 활동으로 모아져 2006년 9월 우원식 국회의원과의 공동 토론회, 2006년 12월 지리산권 종교·시민단체 연석회의, 2007년 3월 전문가 간담회, 2007년 9월 지역주민 대화마당 등을 진행하였다. 이와 함께 국립공원을지키는시민의모임과 지리산생명연대는 ‘1년에 하루는 걸어서 성삼재까지!’란 타이틀로 성삼재도로 걷기를 하였다.

성삼재·정령치도로 이용 개선을 위한 여러 단위의 노력에 국립공원관리공단은 2007년 ‘지리산국립공원 성삼재·정령치 도로이용체계 개선계획 연구’를 진행하였고 드디어 뭔가 달라지는가 싶었다.

그러나 성삼재 도로변에 사는 주민들과의 의견 교환, 조율, 공생 대안 논의 등을 충실히 진행하지 못한 연구는 뱀사골주민들의 강력한 항의에 멈출 수밖에 없었다. 연구는 성삼재 도로이용체계 개선의 선행 조건으로 ‘지역주민과의 공감대 형성’이란 선언적 문구만을 남긴 채 마무리되었다. 아쉬움이 많은 연구였다.

성삼재도로의 변화를 이야기하면 사람들은 말한다. ‘도로를 없애야지, 걸어가면 되잖아, 현실적으로 어떤 변화가 가능하겠어?’ 지금 성삼재·정령치도로는 많은 상상력이 요구한다. 상상력은 가능성을 넘어서는 일로 성삼재·정령치도로를 어떻게 바꿨으면 좋겠는지 마음껏 그려보는 일이다.

• 성삼재주차장 폐쇄

성삼재주차장을 폐쇄하면 성삼재주차장에 주차하던 차량들은 어쩌냐고 묻겠지만 구례 방향에서 올라가는 차량들은 구례버스터미널, 화엄사 입구, 천은사주차장 등에 차량을 주차하고 대중교통을 이용하면 된다.

남원 방향(내령, 고기)에서 올라오는 차량들은 어쩔 것인가? 지금 당장은 대책이 없지만 성삼재주차장 폐쇄가 공식화되면 남원시는 지역주민과 남원 방문객들을 위하여 뱀사골, 구룡에서 성삼재를 잇는 대중교통 체계를 신설하지 않을까 희망해 본다.

교통량정보제공시스템에 의하면 ‘0861-08’(지천~산내)의 교통량이 꾸준히 늘어나고 있고, ‘0737-01’(운봉~주천)의 교통량도 4년 전에 비해 크게 늘어났으니 이 희망이 터무니없지는 않을 것이다.

뱀사골, 구룡에서 성삼재까지 다니는 대중교통이 신설되면, 신설 대중교통 노선는 천은사-성삼재 기존 대중교통노선과 연결되며 전라남북도를 연결하는 성삼재·정령치 대중교통이 탄생하는 것이다.

표 12. 성삼재·정령치도로의 연도별 교통량 추이                                                          (단위 : 대/일)

구분

0861-08(지천~산내)

0861-10(마천~인월)

0737-01(운봉~주천)

2011년

2,057

2,413

765

2012년

1,908

2,378

854

2013년

1,994

2,139

1,656

2014년

2,021

1,813

1,310

2015년

2,048

1,589

1,263

성삼재주차장을 폐쇄한 후 성삼재주차장은 어떻게 할 것인가? 원지형복원을 해야 한다. 성삼재는 백두대간 마루금이 지나는 곳이다. 성삼재지구에 대한 원지형복원은 많은 비용이 필요하며, 기존의 시설과 이용 동선에 대한 과제도 있으나 백두대간 마루금 복원에 관심이 많은 산림청과 환경부, 국립공원관리공단, 지역사회, 전문가 등이 협력하여 진행하면 불가능한 일도 아니라 판단된다.

참고로 이미 산림청이 정령치에서 백두대간 마루금 연결공사를 하고 있고, 국립공원관리공단이 이상돈 국회의원에게 제출한 자료에 의하면 환경부의 한반도 핵심생태축 연결복원 추진계획(2013~2017) 대상지에 성삼재가 포함되어 있다고 한다.

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2016-09-29
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우리나라 대표 노거수림지역과 설악산 케이블카 예정지 수목의 나이 비교

글/ 부산대 홍석환교수

우리나라는 오래전부터 삼천리금수강산으로 불리며 자연과 산세의 아름다움을 모두가 인식해왔다. 그러나 지금은 이런 말들을 전혀 쓰지 않는다. 오래된 낡은 말이라서가 아니라 이제 이렇게 불릴 자격이 없어졌음을 모두가 마음속으로는 알고 있는 것이다. 상황이 이러함에도 아직까지 국토 면적의 64%가 산림이라는 이유로 더 개발해야 한다는 논리를 펴고 있다. 
아름다움이 있어야 그곳에 가는데, 그곳에 가기 위해 정작 그 아름다움을 파괴하려 하고 있다. 그곳에 갈 이유가 없어지게 되는 것이다. 개발에 따른 훼손은 자연의 시간과는 달리 급격하게 나타나고 짧은 시간이 지나 아름다움의 가치가 사라지면 개발자들은 다른 곳으로 시선을 옮기고, 또 옮기고를 반복해온 것이 지금까지 우리나라 관광산업의 흐름이었으며 이제 이 개발행위가 마지막 보루인 설악산국립공원의 심장부까지 와 있는 것이다. 
설악산케이블카 예정지는 문화재청이 지정한 천연보호구역으로 그 의미와 가치는 말로 형용할 수 없다. 1965년 지정당시에 문화재위원들께서는 이곳 설악산을 
“우리나라에서 자연상의 피해가 가장 적다고 할 수 있는 지역”
이며 이러한 온전한 지역이 이미 우리나라에 몇 개 없음을 인식하였기에 
“이 지역만이라도 우선 천연기념물로 지정하여 보호해야 한다”
라고 설악산을 천연보호구역으로 지정하면서 영구적으로 이곳이 보호될 수 있다는, 자신이 해야 할 일을 했음에 작게나마 안도의 숨을 쉬셨을지 모른다.  
지금 나는 선배님들의 이러한 기술이 단순히 미사여구인지 아니면 정말 우리나라에 거의 없는 숲인지에 대해, 이 지역이 정말 다른 숲에 비해 어느 정도의 희소성을 가지고 있는지에 대해 객관적 비교를 해 보려 한다. 안타깝게도 자연환경의 희소성이나 가치에 대한 평가는 일반적으로 객관성을 띠지 못한다. 개발의 입장에서, 현대 경제학의 입장에서 환경영향평가나 환경가치의 주장들은 실체가 없다고 기각되며 각종 말장난식의 어구로 피해가기 때문이다. 설악산을 대상으로 벌어지고 있는 ‘백두대간 생태축’, ‘천연기념물 서식지’, ‘번식지’, ‘이동통로’, ‘아고산식생대’, ‘우수경관’, ‘극상림’, ‘보존가치 지형’ 등의 용어들이 대표적으로 그러한 것들이다. 생태축이 어디인지 정의되어 있지도 않은데, 생태축을 보호한다고 하며, 아고산식생대가 어디인지도 모르는데 정작 아고산식생대의 개발을 할 수 없다고 한다. 그동안 정부는 현 케이블카 예정지를 백두대간 생태축의 핵심지역으로 지정하였으며, 산양 서식처로, 아고산식생대로 보고하면서 국가적으로 가장 중요한 보호지역이라고 홍보하고 있었는데, 이제 와서 이 모든 것들이 아니라고 말한다. 말 그대로 고무줄 잣대로 객관적으로 정의되지 않은 용어들을 상황에 따라 자기들 편한대로 쓰고 있는 것이다. 
숲의 보전가치에 대해 객관적으로 비교할 수 있는 항목들이 완전히 없지는 않은데, 이 중 해당 숲에 살고있는 수목의 수령은 절대적인 수치로 비교가 가능하고 숲의 역사성을 살펴볼 수 있는 자료가 되어 보전가치를 논할 수 있는 하나의 지표가 된다. 이에 우리나라에서 대표적으로 알려진 오래되고 훼손되지 않은 숲 내부에 서로 어울려 자라고 있는 수목들의 수령을 바탕으로 설악산 케이블카예정지의 가치를 확인해보고자 했다. 수목의 나이는 단편적이기는 하지만 분명 객관적인 비교자료로서는 매우 훌륭한 지표가 된다. 
우리가 알고 있는 정이품송이나 용문사 은행나무 등 일반적으로 저지대 평지에 독립적으로 자라는 천연기념물의 경우 수령이 300년 이상 되는 수목들이 많다(천연기념물이 많은 것은 아니니 실제로는 매우 희귀한 생명체이지만 천연기념물로 지정된 수목 중에서는 그러하다는 것이다). 그러나 단 하나의 수목이 주변의 다른 수목과 경쟁하지 않으면서 안정적으로 보호받으며 자라는 천연기념물과는 달리 많은 수목들이 서로 경쟁하면서 숲을 이루는 지역은 같은 종이라도 특정 개체가 오랫동안 생존하지 못하며 후대목으로의 갱신이 빠르게 진행되는 것이 특징이다. 한 세대가 그리 길지 않다는 말이다. 이에 숲 내부 수목의 수령은 아무리 오래된 숲이라도 상대적으로 홀로 서있는 천연기념물보다는 많지 않다. 물론 숲 내부에서도 극히 일부의 수목은 오랫동안 생존하는 경우도 있으나 이는 일반적인 현상은 아니다. 

 
케이블카 노선상에 위치한 신갈나무 고령목(노선을 따라 오르다보면 이러한 수목들을 다수 볼 수 있다. 이들 수목들은 외관상으로도 샘플로 채취된 수목에 비해 훨씬 오래되어 보인다)

 
케이블카 노선상에 위치한 신갈나무 고령목(이들 수목들은 외관으로도 샘플로 측정한 수목에 비해 매우 오래되어 보이나 중간 정도 크기의 수목을 선정해서 수령을 측정했다.)

 
케이블카 노선상에 위치한 산양 발자국(노선을 따라 오르는 내내 산양발자국과 배설물을 확인할 수 있다.)


케이블카 노선 상부종점주변에 형성된 아고산식생대인 신갈나무-분비나무 왜성변형수군락 (겨울철 강풍에 의해 교목으로 크게 자라지 못한다.)

설악산케이블카예정지 상부지역은 1965년 천연보호구역 지정이후 지금까지 공식적으로 사람의 출입을 허락하지 않은 지역이다. 중간지주 4지점까지는 오색에서 대청을 오르는 법정탐방로와 인접한 지역이며 지주 5지역 부터는 사람들의 출입이 오랫동안 허락되지 않은 지역으로 구분할 수 있다. 이러한 특성을 반영하듯 중간지주 4까지의 표본목 수령과 중간지주 5부터의 표본목 수령은 평균적으로 많은 차이를 보인다.  총 21주의 표본목을 선정하여 수령을 조사하였는데 전체 샘플의 평균수령은 118년이 되었으며 중간지주 5지점 이후부터 사람의 출입이 통제되었던 지역의 15주 만을 대상으로 하면 평균수령이 137년에 달한다. 가장 수령이 오래된 3주의 평균수령은 210년이나 된다.

설악산케이블카 예정지 주요 수종의 수령(자료: 김지석박사)

위 치

수종

흉고

수고

수령

중간지주2(2-1)

굴참나무

24.6

15

64

신갈나무

16

13

52

중간지주3

신갈나무

19+25.4

16

42

중간지주3-2

소나무

45.7

18

67

중간지주4

신갈나무

36.2

10

151

신갈나무

28.8

11

46

중간지주 5-1

신갈나무

30.3

14

93

신갈나무

41.6

15

148

중간지주 5-2

신갈나무

30.3

18

94

잣나무

42.6

16

124

중간지주 5-3

신갈나무

42

14

215

신갈나무

16.3+24.3+22.8+29.8+8.8

13

113

중간지주 6-2

신갈나무

24.5

10

116

중간지주 6-3

잣나무

39.7

20

226

상부가이드타워-4

잣나무

39.5

16

191

상부가이드타워-4

피나무

41

13

115

상부 산책로

신갈나무

20+24.5

7

125

잣나무

40.2

13

149

설악산케이블카상부정류장1

신갈나무

34+29

9

109

상부마스터지구

분비나무

22

11

80

상부마스터지구

신갈나무

33.5

15

157

조사결과를 보면 해당 숲은 오래된 수목이 200년 정도 되는 숲으로 볼 수 있다. 당시 조사에서는 논란의 여지를 없애기 위해 숲의 평균적인 나이를 계산하고자 하였다. 이를 위해 육안으로 판단하여 확연히 오래되어 보이거나 조사지 내 가장 큰 나무를 표본대상으로 한 것이 아니라 숲 전체에서 보통 정도 크기의 수목을 대상으로 샘플을 채취했다. 이는 이 조사가 가장 오래된 수목의 나이 측정이 목적이 아니라 이 숲이 어느정도 수령으로 형성되어 있는지를 보기 위한 것이기 때문이었다. 이러한 조사방법은 상대적으로 다른 조사에 비해 수령이 낮은 수목을 선택할 가능성이 높다는 것을 미리 인지하고 들어가 보자. 
언뜻 보기에 우리나라에서 가장 자연성이 높은 숲이라고 제시된 설악산의 숲을 형성하는 고목들이 단지 200년 정도의 수령밖에 되지 않음에 상당히 의아해 할 수 있다. 앞서 언급한 바와 같이 독립적으로 자라는 천연기념물에 비교하면 상대적으로 많지 않은 수령이다. 이는 일반인들도 많은 경험으로 해설판이 있는 노거수나 보호수, 천연기념물 등 보호되는 수목의 수령이 매우 높음을 인지하고 있기 때문에 나타나는 오류로 볼 수 있다.  그러나 숲을 이루는 수목들의 평균적 나이를 노거수 단목과 비교하는 것은 크게 의미가 없으며 앞서 언급한 바와 같이 우리나라의 대표적인 천연림지역과 수림대가 천연기념물로 지정된 지역을 비교하는 것이 케이블카예정지가 지닌 자연사적 가치를 인지할 수 있는 방법이 된다. 

안타깝게도 우리나라 천연기념물 중 수림대에 대한 수령조사는 천연기념물 제도가 시행된 이후 거의 진행된 바가 없다. 숲의 연속성에서 우점하는 수목의 수령과 후대목 등에 대한 파악이 되지 않고 있다는 것은 살아있는 문화재 관리의 문제로 볼 수 있다. 다행히 2010년 문화재청에서 실시한 수림지 실태조사 연구보고서에 일부 중요지역의 수령측정 기록이 있어 이들 자료를 정리했다. 조사지는 함양 상림, 광양 읍수와 이팝나무, 하동 송림, 북송리 북천수, 예천 금당실 송림, 하회마을 만송정, 주사골 시무나무와 비술나무숲, 도천리 도천숲 등 숲의 형성에 대한 사료가 비교적 확실한 지역들이며 이후 전체 훼손에 대한 기록이 없는 지역들로 지속적으로 보호된 숲으로 볼 수 있다. 
당시 조사에서는 대체로 수령이 오래 되었음직한 수목을 대상으로 조사하였으므로 평균적으로 본다면 설악산의 그것과는 다소 높게 측정되었을 것이다. 다만, 동일지역의 숲에서 수목의 크기는 나이와 정확하게 비례하지는 않음을 밝힌다. 조사된 각 숲에 생육하고 있는 대표 수목의 수령을 요약해 본다. 
우선 천연기념물 제154호로 지정된 함양 상림은 1962년 지정된 숲으로 통일신라시대에 최치원선생께서 조성했다고 전해오는 숲으로 약 1,200년 간 유지되고 있는 우리나라를 대표하는 수림대 중 하나이다. 사람이 조성한 숲으로는 현재 남아있는 숲 중 가장 오래된 숲이기도 하다. 일반적으로 1,200년 전에 조성했으니 가장 오래된 수목은 1,200년 정도가 되어야 하는 것 아닌가 하겠지만, 앞서 언급한 바와 같이 숲은 지속적으로 세대를 이어 내려오며 오래된 수목과 어린 수목이 함께 공존하므로 아무리 오래된 수목이라 하더라도 수령은 그리 되지 못한다. 수종별로 대상지 내 총 8주의 노령목을 선정하여 목편을 추출한 후 수령을 측정하였는데, 기대와는 달리 가장 오래된 수목의 나이는 가슴둘레 직경이 42cm인 개서어나무로 약 120년으로 측정되었다. 다음으로는 가슴둘레 직경이 38.5cm인 졸참나무가 수령 118년이었으며 직경이 더 큰 48.5cm의 갈참나무는 73년에 불과하였다. 우리나라 조성숲 중 가장 오래된 숲인 상림에서 확인한 총 8주의 수목 중 수령이 가장 오래된 수목 3주의 평균수령은 112년이었다. 
천연기념물 제235호로 1971년 지정된 광양 읍수와 이팝나무는 약 600년 전인 조선 명종때 군사목적으로 조성된 식재림으로 조성시기가 명확하다. 이 지역에서는 총 3주의 수령을 측정하였는데, 수령확인이 어려운 1주를 제외하고 느티나무와 벚나무 각 1주씩, 2주의 평균수령은 134년으로 함양 상림에 비해 다소 높았다. 
비교적 최근 지정된 천연기념물 제445호 하동 송림은 약 300년 전인 조선 영조 때 식재된 수림대로 현재 국내 제일의 노송숲으로 알려져 있다. 흉고직경이 큰 수목을 대상으로 총 9주의 수령을 확인하였는데 가장 오래된 수목은 154년으로 확인되었으며 상위 3주의 평균수령은 127년이었다. 
포항 북송리 북천수는 천연기념물 제468호로 지정된 수림대로 조선 철종때 바람막이용 숲으로 조성된 숲이다. 총 7주를 조사하여 오래된 순으로 3주의 수령을 평균한 결과 72년으로 다른 지역에 비해 상대적으로 수령이 높지 않았다. 
천연기념물 제469호인 예천 금당실 송림은 수해방지 및 바람막이를 목적으로 조성된 숲으로 알려져 있다. 이 지역에서는 총 13주를 대상으로 수령이 조사되었는데 상위 3주의 평균수령은 113년으로 확인되었다. 
안동 하회마을 만송정 숲은 2006년 천연기념물로 지정되었는데, 약 500년 전인 조선 선조때 조성된 숲으로 알려져 있다. 총 6주 중 상위 3주의 수령은 평균 104년으로 확인되었다. 
영양 주사골 시무나무와 비술나무숲은 2007년 천연기념물 제476호로 지정된 숲으로 약 400년 전 조성된 숲으로 알려져 있다. 총 6주를 조사하였으며 이 중 오래된 순서로 상위 3주의 평균연령은 87년으로 확인되었다. 
영덕 도천리 도천숲은 약 400년 전 마을이 생길 당시 조성한 숲으로 풍수지리에 의해 마을을 보호할 목적으로 조성된 숲으로 알려져 있다. 이 지역은 대부분 다른 수림대가 하천변에 조성되어 홍수를 방지할 목적으로 조성된 것과는 달리 풍수지리상 조성된 숲으로 상대적으로 환경적으로 안정된 지역으로 볼 수 있었다. 총 6주를 조사한 결과 상위 3주의 평균은 조사된 지역 중 가장 오래된 153년으로 확인되었다.

주요 천연기념물(수림대) 노거수 수령조사 결과(연령 순 상위 3주)(문화재청, 2010)

지 역

수종

흉고직경(cm)

수령

비고

함양 상림

개서어나무

42

120

총 8주 조사

(문화재청, 2010)

굴참나무

38.5

118

개서어나무

30

97

평균

36.8

112

광양 읍수와 이팝나무

느티나무

64

150

총 3주 조사

(문화재청, 2010)

벚나무

45

117

평균

54.5

134

하동 송림

소나무

137.5

154

총 9주 조사

(문화재청, 2010)

소나무

75.0

119

소나무

61.0

109

평균

91.2

127

포항 북송리

북천수

소나무

42.0

74

총 7주 조사

(문화재청, 2010)

소나무

33.0

71

소나무

38.0

71

평균

37.7

72

예천 금당실

송림

소나무

40.0

117

총 13주 조사

(문화재청, 2010)

소나무

50.0

114

소나무

40.0

109

평균

43.3

113

안동 만송정숲

소나무

35

108

총 6주 조사

(문화재청, 2010)

소나무

36

104

소나무

32.5

99

평균

34.5

104

영양 주사골

비술나무

54.5

123

총 6주 조사

(문화재청, 2010)

산팽나무

36.5

78

시무나무

42.0

61

평균

44.3

87

영덕 도천리

말채나무

44.5

164

총 6주 조사

(문화재청, 2010)

팽나무

58.5

147

팽나무

51.5

147

평균

51.5

153

우리나라에서 대표적으로 보호되고 있는 노거수림대인 천연기념물 수림대 8개 지역에 생육하고 있는 수목의 수령을 확인한 결과 일반적인 생각과는 달리 그리 오래되지 않음을 알 수 있었다. 조사수목 중 각 지역별로 상위 3주의 수령을 평균한 결과 적게는 72년에서 많게는 153년 사이에 분포하였다. 이 중 가장 오래된 수목으로 확인된 수목은 영천 도천리숲의 말채나무로 흉고직경 44.5cm의 수목이 수령 164년으로 확인되었다. 설악산 케이블카 예정지에서 채취한 샘플의 수령은 가장 오래된 것이 226년으로 우리나라를 대표하는 천연기념물 수림대 그 어느 곳보다 높은 수령이었으며 상위 평균 3주의 수령은 다른 지역과 비교하였을 때 두 배 정도 많은 월등히 높은 수령을 보이는 지역으로 확인된 것이다. 
천연기념물 중 수림대지역은 대체로 나무가 오래 살기에 적합한 토질을 확보하고, 양분이 충분한 지역에 주로 재난을 막거나 기타 다른 목적에 의해 조성된 숲이다. 이러한 지역은 환경이 매우 열악한 고산대 산림지역에 비해 안정적으로 수목이 활착하고 자랄 수 있는 환경이지만, 그럼에도 불구하고 수령은 숲의 조성역사와는 확연히 차이가 있음을 확인하였다. 대체적으로 가장 오래된 수목들이라 해도 100년을 조금 넘는 수준이었는데, 이들 수림대가 일제 강점기때 훼손되었다는 보고는 없으며 오히려 그 당시에도 중요한 숲으로 잘 보전되고 있었다는 기록으로 보아 인위적 훼손에 의한 결과로 보기는 어렵다. 만약 일제강점기 전후로 훼손되었다면 천연기념물 지정시기상 이 지역들이 천연기념물로 지정되기는 현실적으로 불가능했을 것이다. 설악산 케이블카 예정지의 숲이 얼마나 대단한 지역인지 여실히 드러나는 비교자료이다. 

설악산 케이블카 조성예정지는 산림지역 내부에 자연적으로 형성된 숲으로 앞서 비교한 지역이 사람에 의해 조성된 숲임을 감안하여 국내 다른 오래된 산림지역 수림대와도 비교해 볼 필요성이 있다. 우리나라 자연산림에서의 나무들이 어느정도 오래되었는지 우리나라에서 대표적으로 알려진 숲에 대한 수령측정 자료를 확인해 봤다. 우리나라에 현존하는 낙엽활엽 노거수군집은 서울 종묘의 갈참나무군락(흉고직경 50cm 내외), 함양 대관림(흉고직경 40cm 내외), 오대산 상원사지역(흉고직경 40~70cm), 원주시 성황림(흉고직경 40~50cm) 등이 대표적으로 연구된 바 있으나 노거수림의 수령을 정확히 파악한 결과는 많지 않으며, 기타 다른 자연지역 또한 수령을 측정한 보고는 그리 많지 않은 것이 현실이다. 천연기념물을 포함하여 국립공원 등 우리나라에서 특별히 보호되는 대표적 수림대의 수령을 측정한 연구자료를 될 수 있는 한 많이 찾아보고자 방대한 양의 연구논문들을 일일이 검색하여 살펴보았다. 이들 자료를 바탕으로 한반도 숲에 희소하게 남아있는 노거수군락 내 수목의 수령을 확인하였다. 자료의 양이 많아 모두를 검토했다고는 할 수 없으나 비교자료로는 충분하리라 판단된다.
천연림으로 산림지역 내부에 형성된 노거수림대로 보고된 지역은 대부분 저지대 계곡부나 오래된 전통사찰의 진입부에 형성된 숲이다. 사찰숲의 경우 사찰의 역사와 함께 지속적으로 잘 보호되어 온 것이 노거수림대로 유지된 이유로 판단된다. 
우리나라의 가장 대표적 수림대라 할 수 있는 오대산 월정사 전나무숲을 대상으로 총 70주에서 샘플을 추출하여 분석한 결과는 예상과 달리 가장 오래된 수목이 135년이었다. 노거수군집을 대상으로 조사한 계룡산 갑사의 노거수군집 조사결과에서는 가장 오래된 수목이 수령 96년으로 100년을 넘지 못하는 것으로 확인되었다. 다만 갑사일대 조사에서는 샘플을 추출하는 생장추의 측정길이 한계로 더 큰 대경목을 조사하지 못했기 때문으로 상대적으로 수령이 적게 나왔을 수 있음을 고려해야 한다고 기술하고 있다. 나머지 내장산, 월출산, 계룡산 등은 우리나라의 자연을 대표하는 국립공원이며 이 지역 중에서도 식생이 우수한 지역을 조사했음에도 불구하고 평균수령은 높지 않음을 알 수 있었다. 

이상으로 우리나라에서 가장 우수하다고 알려진 중요 수림대에 생육하고 있는 수목의 수령측정 결과를 종합해 봤다. 설악산 케이블카 조성예정지 내에 그리 크지 않은 수목의 수령이 200년을 넘는 것에 비해 다른 지역은 환경적으로 훨씬 안정적인 공간임에도 불구하고 수령이 높지 않음을 확인하였다. 특히 조성림에 비해 자연산림에 남아있는 수목의 수령은 더 높지 않았다. 숲을 형성하는 수목의 수령을 확인했을 때 설악산 케이블카 조성예정지가 우리나라에서 얼마나 중요한 공간인지를 확인할 수 있는 자료로 충분하리라 판단된다. 열악한 자연환경 속에서도 다른 엄격히 보호되는 국내 대표적인 보호지역에 비해 월등히 높은 수령을 보이는 수목들이 즐비하게 있는 그야말로 국내에서는 볼 수 없는 극상림지역이다. 이곳이 왜 1965년에도 “우리나라에서 몇 안되는 보호해야 하는 숲”이었는지 그 이유가 확연히 드러나는 결과라 할 수 있다. 다른 그 어떤 천연기념물 수림대나 다른 유명한 국립공원 내 대표적인 숲보다도 비교조차 되지 않는 2배 이상 오래 살아온 수목들이 지금도 굳건히 살아가고 있는 지역임을 우리는 애써 무시해서는 안 될 것이다. 
우리 선배님들은 방방곡곡을 돌아다니며 이러한 지역을 찾아내고 훼손을 막기 위해 천연보호구역으로 지정했음을 우리는 직시해야 할 것이며, 이 지역은 결코 훼손되어서는 안되는 중요한 지역임을 다시 한번 공표해야만 하는 것이 자연의 아름다움을 문화재로 인식하고 이를 보호하고자 하는 현 문화재위원들의 책무일 것이다. 문화재위원들은, 우리 국민들은 이러한 자료를 충분히 검토하여 후손에 물려줄 유산을 남기신 조상님들의 노력을 이어야 할 것이며 단순히 눈앞의 관광수입을 기대하면서 벌이는 천연보호구역 파괴를 용납해서는 안 될 것이다.

우리나라 주요 보호지역 내 천연 노거림의 수령조사 결과(연령 순 상위 3주)

지 역

수종

흉고직경(cm)

수령

비고

내장산 금선계곡 및 원적계곡

들메나무

22

86

총 11주 조사

(배기욱 등, 2011)

고로쇠나무

36.5

79

느티나무

30

71

평균

29.5

79

내장산 내장산지구

굴참나무

-

64

총 9주 조사

(배지윤 등, 2013)

단풍나무

-

54

느티나무

-

53

평균

-

57

월출산 금생골

소나무

35.5

47

총 4주 조사

(최송현, 강현미, 2006)

굴참나무

33

33

상수리나무

38

27

평균

35.4

36

월출산 도갑사계곡

소나무

20.5

50

총 6주 조사

(최송현 등, 2006)

소나무

29

45

소나무

24.5

43

평균

24.7

46

월출산 목동지역

소나무

36

33

총 7주 조사

(최송현 등, 2006)

굴참나무

20

31

굴참나무

30

29

평균

28.7

31

계룡산

동학사-남매탑구간

굴참나무

31

65

총 14주 조사

(최송현, 조현서, 2006)

굴참나무

39

62

서어나무

28

60

평균

32.7

62

계룡산

갑사

노거수군집

느티나무

39

96

총 4주 조사

(이경재 등, 2001)

※노거수만을 조사한 것이며 대경목의 경우 생장추의 길이상 추출하지 못함)

소나무

47.5

92

팥배나무

37

86

평균

41.2

91

오대산

전나무숲

전나무

11~82

41~135

총 8종 70주 분석

(이경재 등, 2008)


목편샘플을 추출하여 수령을 측정하는 방법 (현장에서 한 번 개략적으로 측정하고 실내에서 다시 정밀하게 측정하게 된다.).


설악산 케이블카예정지 수령 215년의 신갈나무 목편 (자료: 김지석박사) 


 설악산 케이블카예정지 수령 226년의 잣나무 목편 (자료: 김지석박사)


현장답사 후기
2016년 3월 27일 설악산 케이블카 예정지를 오르면서 그동안 설악산의 많은 다른 탐방루트를 오를 때와는 비교할 수 없을 정도로 노거수들이 많음을 새롭게 확인하였다. 설악산을 오를 때는 우리나라에서 보기 어려운 각종 기암괴석과 침엽수가 어울려 있는 경관을 생각하고 서북능선과 공룡능선, 천불동계곡, 울산바위 등을 경관적으로 훌륭한 지역이라 생각하는 고정관점이 있었던 것 같다. 이는 비단 나뿐만 아니라 설악산을 자주 오르는 탐방객이 갖는 대부분의 인식임을 연구를 통해 밝힌 바 있다. 오색구간은 단지 대청을 오르는 가장 짧은 구간으로 선호되는 구간이지 경관적으로는 선호되지 않는 구간이었다. 그러나 그동안 보지 못했던 숲 내부를 들여다보니 다른 세상을 본 듯 하다.
이 지역은 설악산의 다른 어떤 탐방로보다도 훌륭한 숲을 이루고 있었다. 문화재위원들께서는 고생스럽더라도 반드시 현장을 확인해야 할 것이다. 국내 많은 노거수림대 문화재지역과 여타의 국내 노거수림 자료를 충분히 검토하고 비교해보기를 간절히 바란다. 아울러 앞으로 일어날 수 있는 다른 지역의 훼손을 막기 위해서라도 보다 많은 자료를 축적해 주시길 바란다.
이곳 설악산 케이블카 예정지는 단순히 고산지대에 형성된 오래된 신갈나무림이나 분비나무와 잣나무가 혼효된 숲으로 아고산식생대로 보기 어렵다 등의 논리로 보아서는 안 될 것이다. 분명 이 숲은 우리나라에서 볼 수 없는 완전한 극상림을 이루고 있는 지역이다. 이 숲이 우리시대에 훼손되는 것을 보는 것은 자연생태계를 연구하는 한 사람으로서 인내하기 어려운 고통으로 다가올 것이다.
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2016-09-29
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반달가슴곰은 설악산에 살고 있는가? 

글/ 부산대 홍석환교수

설악산국립공원 중 탐방객이 가장 많은 곳은 설악케이블카와 신흥사, 비선대, 천불동계곡이 연결되는 설악동이다. 설악동에 들어서서 많은 사람들이 가장 먼저 사진을 찍는 곳은 설악산국립공원을 대표하는 상징동상이 있는 소공원 앞이다. 설악산을 방문했던 많은 이들은 이 조형물을 기억할 것이다. 이들 대부분은 설악산을 대표하는 종이 반달가슴곰이라 여기고 반달가슴곰이 현재도 설악산 어디엔가 우리와 함께 살고 있을 것이라는 아름다운 기억을 머릿속에 남긴다. 

깃대종은 해당 지역의 생태계를 대표하는 상징적인 생물종을 말한다. 당연히 설악산국립공원의 깃대종은 반달가슴곰이리라. 보호지역을 공부해온 나 자신도 상당히 오랫동안 설악산의 깃대종을 반달가슴곰으로 인식하고 있었다. 이러한 깃대종의 역할이 바로 환경보전의식을 자연스럽게 보호지역을 방문한 사람들의 마음속에 담게끔 만드는 것이다. 

국립공원의 깃대종은 환경부가 멸종위기 야생동·식물의 증식과 복원을 위한 종합계획을 수립한 이후, 국립공원에서 시민의 눈높이에 맞는 보전운동을 위해 2007년에 19개 국립공원에 37종을 선정하여 공식화하였다. 설악산국립공원의 깃대종은 반달가슴곰이 아닌 멸종위기야생생물 Ⅰ급인 산양이다. 아마도 깃대종 선정이 보다 이른 시점에 진행되었다면 반달가슴곰이 설악산의 상징이 되었을지도 모른다. 1983년 이후 20년 이상 발견 기록이 없었던 것도 원인이었겠으나 선정 바로 직전인 2004년부터 전 국민의 관심대상이 되었던 반달가슴곰의 복원프로젝트가 지리산국립공원에서 진행된 연유로 반달가슴곰은 지리산국립공원의 깃대종이 되어 설악산은 아쉽게도 이를 사용할 수가 없었을 것이리라. 

해방이후 설악산의 반달가슴곰에 대한 공식기록은 아마도 1965년 설악산일대를 천연보호구역으로 지정하면서 작성한 자료가 처음이 아닌가 한다. 당시 자료에는 “곰, 산양 및 사향노루 등 희귀종은 종족유지에 필요한 개체군을 유지할 수 없어 근친교잡에 머물고 있다”고 적혀있다. 설악산 내에 몇몇 개체가 살아있음을 적시한 것이다. 이후 1983년 사냥총에 맞은 반달가슴곰이 끝내 숨지고 1986년 한 방송사 촬영팀에 의해 촬영된 기록이 설악산의 마지막 반달가슴곰 기록이다. 현재 환경부와 국립공원관리공단의 자료에 따르면 살고 있을 것 같기도 하고 아닌 것 같기도 한 모호한 말들을 하고 있다. ‘발견된 것은 없으나 있을 것도 같다’가 아마도 대외적인 멘트인 듯하다. 대부분의 국민은 그래도 ‘설악산 어딘가에 잘 살고 있을 것이다’라고 믿고 있다. 

2015년 추풍령의 단절된 백두대간 생태축 복원계획을 추진하면서 환경부 관계자는 “지리산의 반달가슴곰이 월악산이나 설악산까지 가는 데 큰 물리적 장벽은 없어지는 셈”이라고 말했다고 한다(경향신문 보도자료). 그리고 지금 동시에 설악산의 야생생물 서식 핵심지역으로 지정된(천연보호구역, 국립공원 자연보존지구, 백두대간보호지역 핵심지역, IUCN 보호지역 카테고리 Ⅰ) 한 가운데 약 20,000㎡의 면적에 케이블카 정류장을 짓겠다는 계획을 수립했다. 이동하라고 이동통로를 근사하게 만들어 주었는데, 이동하면 살 수가 없다? 현재 추진되고 있는 설악산 오색케이블카는 반달가슴곰의 잠재적 서식가능성이나 복원, 먼 훗날 지리산에서 이동하는 개체에 대한 고려는 전혀 없다. 지금도 안 살고 있는데 케이블카로 인한 잠재서식처 훼손이 어떠하냐는 논리이다. 만약 우연히 지리산의 곰이 추풍령 생태축을 통해 설악산으로 이동한다면 우리는 지금 그 동물이 고통 속에 죽어갈 생태적 함정(Ecological Trap)을 만들고 있는 중임을 인지해야만 한다. 12년 전 강원도민일보의 사설 일부이다. 

“자연을 함부로 교란시킨 인간의 죄를 뉘우치기 위해서라도, 그리고 헝클어진 자연생태계를 회복시켜 반달곰이 제자리에 돌아오게 하기 위해서라도 당연히 '설악산은 반달곰'이어야 한다. ~~도민의 정서 속에서 동면중인 반달곰을 빼앗아 간다면 이런 무뢰, 무식의 소치가 어디 있겠는가” 


1983년 설악산에서 총에 맞은 후 구조된 반달가슴곰의 죽음을 알리는 신문기사



설악산 소공원 입구에 조성된, 설악산의 상징인 반달가슴곰 동상(설악산을 방문한 사람이라면 이 옆에서 사진찍었던 기억이 대부분 있을 것이다)

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2016-09-29
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생태축은 우선되어야 한다

글/ 부산대 홍석환교수

최근 많은 지자체에서 불안한 경제에 활성화를 꾀한다는 목적으로 심하게 유린된 한반도에서 그나마 자연경관이 양호하게 남아있는 보호지역에 케이블카 건설계획을 추진하고 있다. 이의 시발점이 된 것이 설악산 오색케이블카이다. 한반도 중심 생태축의 한가운데에 거대한 인공시설물이 설치되는 것인데, 이것이 환경에 미치는 부정적 영향이 거의 없다는 환경부나 양양군의 태도는 공익을 위해 성실히 임무를 수행하는 대다수 환경부 공무원들에 자괴감을 줄 것이며, 이러한 과정은 많은 국민이 환경보호를 포함한 공익적 가치에 대한 인식을 더욱 낮추는 계기가 될 것으로 보인다. 

엄밀히 말해 오색케이블카는 극히 일부의 사람들이 1960년대 제시된 빛바랜 청사진에 기대어 행하는 금수강산의 핵심을 훼손하는 행위로 볼 수 있다. 물론 경제적 가치창출이, 조작되었다는 경제성보고서 내용처럼 실현될 수도 있으나 이 또한 반대급부로 발생하는 공익적 가치 훼손에 대해서는 고려하지 않았기 때문에 단순히 돈만으로 평가할 수 있는 것은 아니다.  

국가는 오색케이블카와 같은 비합리적인 개발이 발생하지 않도록 다양한 법제도로 켜켜이 규제하고 있는데, 그럼에도 이의 사각지대를 교묘히 곡예하듯 빠져나가면서 합법적이라는 명목으로 진행되고 있다. 우리는 지금 이윤을 추구하는 기업이 법률의 사각지대를 합법적으로 피하는 묘기를 보는 것이 아니라, 공정해야 할, 빈틈이 있으면 이를 고쳐서라도 바르게 움직여야 할 국가기관의 줄타기를 관전하고 있다. 

자연공원법에는 “생태축우선의원칙”이라는 법조항이 있다. 이 조항에 의해 케이블카는 자연공원 안의 생태축 및 생태통로를 단절하여 통과하지 못함을 명시하고 있다. 아이러니하게도 이런 법을 만든 환경부가 자연공원 안의 생태축 및 생태통로를 정의해 놓지는 않았다. 과속하면 벌금낸다고 해놓고 과속의 기준을 정해놓지 않은 것과 마찬가지다. 그러나 이 법조항이 의미 없는 생색내기용 선언적 문구를 만들어 놓은 것은 아닐 것이다. 왜냐하면 이 법조항 제정 이전 환경부는 국가적으로 가장 중요한 백두대간생태축을 핵심구역과 완충구역으로 구분해 고시하였으며, 다양한 연구를 통해 “국가 3대 핵심생태축” 구축과 “5대 광역생태축” 구축을 위해 노력해 왔다.  

여기서 주목해서 봐야 할 것은 생태축 우선의 원칙의 제정시기이다. 이 조항이 만들어지기 이전 이미 환경부는 2006년 국가 자연환경기본계획에서 국가적으로 정말 중요한 생태축인 한반도 “3대 핵심생태축”과 “5대 광역생태축”을 제시하였다. 법률 개정이 이 계획 훨씬 이후이며 동일하게 환경부가 관할하는 법률이니 이 조항은 8대 국가생태축에 더해 개별 자연공원에 세부 생태축을 더욱 강화하여 보존기능을 강화하겠다는 의지로 해석되게 된다. 

위 과정에서 봤을 때, 국가생태축 안에 관광목적의 케이블카 건설계획이 추진된다면 자연공원법 23조의 2 “생태축 우선의 원칙”이 당연히 “우선적”으로 적용되어 이를 반려해야 함이 마땅하다. 특히 설악산케이블카는 국가에서 유일하게 그 경계를 고시한 “백두대간생태축”의 “핵심구역” 한 가운데에 정류장이 건설되도록 계획되어 있기 때문이다. 이 지역은 설악산국립공원만이 아닌 한반도 전체에서도 가장 중요한 “생태축”임을 잠시 잊었지 않았나 한다. 이 조항에서는 예외적으로 지역 여건상 설치가 불가피한 최소한의 시설에 대해서는 불가피한 사유 및 증명자료를 제출토록 하고 있다. 불가피한 사유라면 국가안보에 심각한 위험을 초래하는 등의 정말 최소한의 사유가 되어야 한다는 것이 보통사람들의 생각일 것이다. 또한 이러한 사유 및 증명자료가 본 법조항을 기준으로 공원위원회에 충분히 설명되어야 함에도 그러하지 않았다. 이를 검토하여 판단해야 할 공원위원들에 위법가능성에 대한 정보제공이 되지 않았다는 것이다. 법률적으로는 이 과정이 정확히 어떻게 판단될지는 모르겠으나 이 역시 절차적 위반으로 보인다. 

만약 이러한 절차적 위반이 발생할 수 있거나 모호하게 처리될 수 있는 부분이 법조항에 있다면 해당 법조항이 만들어진 근간을 살펴본 후 이런 행위들이 다시 일어나지 않도록 법률의 개정절차에 돌입해야 하는 것이 관련 기관에서 해야 할 가장 급한 일이지 않을까 한다. 그리고 개정 이전까지는 해당 법률의 기본취지를 충실히 따라야 하는 것이 국가기관이 취해야 할 행동일 것이다. 케이블카 건설을 위해 이러한 절차적 위반가능성이 법적으로 문제가 없을 것이라 주장하면서 케이블카 건설이 환경보호에 도움이 된다는 분들께 감히 묻고 싶다. 권금성케이블카 건설이후 권금성 위에 흐드러지게 피었던 에델바이스가 해당 지역에서 멸종위기에 처했음을 어떻게 바라봐야 할 것인가? 또 훼손된 백두대간생태축 복원을 위해 엄청난 비용을 동시에 지출하고 있는 것은 어떻게 바라봐야 할 것인가? 

설악산케이블카 건설을 추진하는 분들은 부디 법률에서 고시한 법정 생태축을 생태축이 아니라는 논리를 펴지 말기를 바라며, 법률에서 정한 “불가피한 경우”에 해당함을 누구나 납득할 수 있도록 명쾌한 답을 주기를 바란다. 결과가 절차와 방법을 합리화하지는 못하는 것이다.
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2016-09-04
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자연공원법 정비를 위한 제언

– 용도지구 및 공원시설을 중심으로 -

 

조 우(상지대학교)

 

1. 한국 자연공원법의 특징

1980년 제정되어 현재에 이르고 있는 자연공원법은 일본 자연공원법의 영향을 크게 받아 제정·운영함

한국 자연공원법을 살펴보기 위해서는 일본 국립공원(자연공원)에 대해 이해하는 것이 필요함

 

1) 일본 국립공원 제도

가. 국립공원법과 지역제공원

- 일본 국립공원 제도 도입 근거가 되는 국립공원법(1931년)은 미국, 캐나다, 호주 등 서구 국립공원제도를 모델로 하면서도 독특한 관리 방법을 채용함

- 국립공원법에서 「국립공원은 자연의 대풍경을 보호 개발하여 국민의 보건휴양 교화에 이용하기 위해 국가가 설정한 공원이다」고 정의. 이 정의는 미국 국립공원의 이념을 모델로 한 것임을 나타내고 있으나 관리는 전혀 다른 방법을 활용함

즉, 미굮, 캐나다, 호주 등의 국립공원은 영조물공원의 성격을 가지고 있으나 일본은 지역제 공원을 채택하고 있어 도입초기부터 공원 관리의 방향이 달랐다고 볼 수 있음

일본 국립공원은 토지소유의 내용이 국립공원 지정요건이 아니므로 국유지 외에 지방공공단체 소유지, 사유지(현재 사유지 비율 25%)를 포함하여 국립공원으로 지정할 수 있는 지역제를 선택함. 공원내 사유지는 소유자의 행위와 권리를 제한하는 공용제한을 부여함으로써 보호목적을 달성하는 방법을 취했음. 좁은 국토 여건에서 사유권이 배제된 국유지만을 대상으로 공원을 지정하기 어려운 상황이었고 공원구역에 들어가 있는 사유지를 매수하는 일도 재정 여건상 불가능 했기 때문임

또 일본 국립공원법 제정 전에 있었던 삼림법, 사적명승천연기념물법, 도시계획법의 풍치지구제도 등도 똑같은 관리 방식을 활용했음. 당시 일본 행정법학의 주류를 이루고 있었던 독일 행정법학의 견해로는 이러한 ‘공용제한 방식’을 어느 정도 인정해야 한다는 사회 분위기가 있었고 당시 위정자들의 권력이 절대적이었기 때문에 강력한 행정력으로 국립공원의 사유지 관리도 국유지와 유사하게 할 수 있다고 판단했기 때문임

영조물공원: 국립공원의 토지 전체를 공원전용으로 사용하며(국유) 공원관리청이 보호·이용을 위한 시설을 정비하여 공공에게 제공하는 형태의 국립공원. 국가 책임하에 공원관리

지역제공원: 토지소유에 상관없이 공원을 지정할 수 있는 지역제 자연공원 제도를 채용. 공원내에 많은 사유지 포함. 지역제 공원은 공원계획과 관리계획을 수립하고 집행함으로써 공원 지정 목적을 달성. 지역제공원에서는 토지 소유권에 관계없이 그 구역을 공원으로 지정하며, 토지 이용의 제한 및 일정 행위의 금지나 제한에 의해서 자연생태계 및 경관을 보전하는 것을 주 목적으로 설정. 이러한 유형의 공원관리를 위해서는 보호·이용을 위한 계획으로써 용도지구계획 및 시설계획이 핵심 사항

 

참고.

- 일본에 국립공원 제도를 소개한 인물은 1875년부터 7년간 미국에 체재하였던 岡部長職(오카베나카모토)

- 1911년 의회에 국립공원 제도 도입을 건의

- 1921년 내무성이 전국 16개 후보지를 대상으로 국립공원 지정 타당성 조사

- 1931년 국립공원법 제정, 1934년 최초의 국립공원 지정


나. 일본 자연공원법과 국립공원 관리이념의 변화

- 제도 도입 당시 국립공원의 지정은 ‘일본을 대표하는 자연 풍경지를 보호하고 국민의 보건휴양을 위해 이용하는 것을 지향하면서, 외래 관광객을 유치함으로써 국제적 위상을 높이고 지역 관광 발전을 목적’으로 하였음

- 일본 국립공원의 지정목적은 제도 도입 근거법인 국립공원법과 1957년 자연공원제도로 확대 개편하면서 제정한 자연공원법에서 거의 동일하게 나타나고 있음. 자연공원법 제1조에서 자연공원은 「수려한 자연 풍경지를 보호하고 동시에 이용 증진을 도모하고 국민의 보건, 휴양 및 교화에 기여하는 것을 목적으로 한다」고 규정하고 이를 실현하기 위한 관리정책을 펴고 있음

- 일본의 자연공원법은 지역개발(관광개발, 휴양활동 지원)을 지향하는 법이었으며 이러한 관점은 제도 도입이후 40여년간 지속되었다고 볼 수 있음(표 1 참조). 이것은 발제에서도 언급했듯이 우리나라 자연공원 제도에도 큰 영향을 끼쳤다고 볼 수 있음

- 제도 도입이후 국립공원 관리목표의 차이는 없으나 사회 변화에 따른 시대의 요청은 법과 관리정책에 반영되었음. ① 국립공원법 제정과 지방자치단체 관리기(1931-1953), ② 국가직접관리시작과 이용확대기(1953-1971), ③ 환경청 설립과 자연보호강화기(1972-1993), ④ 환경기본법 제정과 생물다양성보전 노력기(1993-현재)임

 

표1. 일본 국립공원 관리이념의 변화과정

구분

시기

법규

관리이념

목적

국립공원법 제정과 지방자치단체 관리기

1931-1953

국립공원법

지역개발과 관광객 유치에 비중

자연풍경지보호, 이용증진, 보건휴양 및 교화 기여

국가직접관리 시작과 이용확대기

1953-1971

자연공원법

야외휴양활동지원 중심

자연풍경지보호, 이용증진, 보건휴양 및 교화 기여

환경청 설립과 자연보호강화기

1972-1993

자연공원법

자연보호 중심

자연풍경지보호, 이용증진, 보건휴양 및 교화 기여

환경기본법 제정과 생물다양성보전 노력기

1993-현재

자연공원법

자연보호 및 생물다양성보전 중심

자연풍경지보호, 이용증진, 보건휴양 및 교화 기여

*자연보호 중심의 관리이념이 정착된 후 탐방안내소, 자연관찰로 등 교육시설의 도입·확충이 본격화 되고 생태복원 시설의 확충, 보전을 위한 이용객 관리 정책이 공원관리에 반영

 

2) 한국 국립공원과 자연공원법

발제자들이 한국 국립공원과 자연공원법에 대해 상세히 다루고 있으므로 ‘제언’ 내용과 연관있는 사항을 중심으로 간단히 언급하고자 함

- 한국 국립공원 관리제도는 일본의 지역제공원과 그 성격이 유사함. 한국은 좁은 국토에 많은 인구가 오랜 역사를 지니며 살아왔기 때문에 국립공원에는 지정 목적 이외 임업, 농업, 수력발전, 관광 등 다양한 경제활동이 이루어지며 토지의 소유 또한 국유지, 공유지, 사유지로 다양함

일본 국립공원이 자연보호 중심으로 공원관리 정책의 변화를 시작하던 1972년에 한국은 제도 도입 초기로써 지역개발(관광개발)이 공원 정책에서 중요한 시기였고, 자연공원법이 제정된 1980년 이후 1990년대 초반까지도 이러한 기조는 유지되었다고 볼 수 있음

또한 공원관리를 위한 계획 체계는 ‘자연공원기본계획’, ‘공원계획(용도지구계획, 시설계획이 중심), ’공원별 보전·관리계획‘으로 구분하고 있음. 자연공원기본계획은 실질적으로는 국립공원에 해당하는 내용을 중점적으로 다루고 있다는 문제점이 있으며(도립, 군립공원 관련 사항은 형식적), 공원별 보전·관리계획은 공원 현장 관리를 위한 구체적 내용은 적시하고 있으나 계획 실천을 위한 예산 및 조직의 뒷받침 등이 확실치 않아 실현성이 낮다는(고시의무가 없는 계획으로써 한계) 문제가 있음

앞서 일본 사례를 포함해서 종합해 보면 한국 국립공원과 자연공원법은 일본 국립공원 지정 형태과 관리의 근간이 되는 자연공원법의 영향을 크게 받았다고 볼 수 있으며, 공원의 보호·이용의 조화를 도모하기 위해 용도지구계획과 시설계획을 핵심으로 하는 공원관리가 이루어 지고 있음

따라서 국립공원 제도 도입 50년을 맞이한 미래지향적 국립공원 관리를 위해서는 현행 ‘용도지구’ 및 ‘공원시설’의 문제점을 살펴보고 대안을 수립하는 것이 필요함

 

2. 국립공원 용도지구의 문제와 개선 제언

1) 공원자연보존지구


  4개의 용도지구 중 보존의 성격을 가지는 용도지구로 타 용도지구와 차별화된 명확한 보존 기준이 필요함

- 자연보존지구의 행위기준(자연공원법 제18조 및 시행령 제14조의2)은 학술연구, 최소한의 공원시설, 사찰의 복원 및 불사를 위한 시설, 산림유전자원보호, 문화재 관리, 최소한의 사방사업, 지역민의 임산물채취(일부협약) 등으로 요약할 수 있음

- 이 중 최소한의 공원시설은 시행령 별표1의2로 정하고 있으나 규모만 제한을 두고 있을 뿐 시설의 종류는 사실상 공원시설 모두가 들어갈 수 있다고 보아도 무방함

- 이는 보존지구 내에 자연생태계에 영향을 끼칠 수 있는 무리한 시설들이 허용되고 있다고 보여짐

- 예를 들어 관리사무소와 같은 공공시설, 야영장, 휴게소 등과 같은 휴양편익시설, 궤도 등과 같은 교통운수시설 등은 공원의 운영관리와 탐방객 편의를 위해 필요한 시설이긴 하나 자연보존과는 거리가 먼 시설임

- 따라서 자연보존지구에서는 공원시설의 규모 뿐 아니라 공원시설의 종류 또한 제한하여 공원 보존을 위한다는 용도지구의 취지에 맞도록 개선이 필요함.

- 보존과 지속가능한 이용이라는 측면에서 공원자연보존지구는 미래세대를 위한 자연생태계 및 경관 등의 절대적인 보존이 반드시 필요함

자연보존지구를 중심으로 하여 2007년부터 특별보호구역을 설정하여 야생동식물보호와 탐방이용을 제한하고 있으나, 야생동식물 보호 목적의 보호구역에서도 탐방은 허용되는 사례가 대부분인 점은 문제로써 개선이 필요함

* 반달가슴곰 복원이 진행되는 지리산국립공원의 특별보호구역 법정·비법정탐방로에서 탐방객과 곰의 마찰이 생기거나 일어날 가능성이 상존

산악형 국립공원의 이용행태가 정상지향형이며 자연보존지구는 8부 능선이상의 고지대에 집중 분포되어 있고 자연환경 특성상 생태계 훼손 민감도가 매우 큰 점을 감안할 때 탐방제한을 위한 획기적 대책이 마련되지 않는 한 훼손 영향은 계속 커질 것을 예측 되는바 대책이 필요함

우리나라 국립공원 생태복원의 역사는 20년에 불과한 실정으로 생태복원·복구에 대한 관심과 예산 뒷받침 필요

고지대 이용 성수기에 민감 생태환경 훼손이 가중되고 있어, 탐방객 조절을 위한 대책 수립 필요. 예) 이용조정을 위한 부담금(입장료), 이용 허가제 등

또한 10년 주기의 공원계획 타당성 검토시 용도지구의 조정 특히, 자연보존지구 면적 비율의 확대(현재 22.6%) 노력이 필요함. 현재 자연자원조사 및 정밀 식생조사, 생태계 모니터링 등이 다양하게 이루어 짐을 고려 이를 반영한 조정이 핵심이 되어야 할 것임.


2) 공원자연환경지구

- 자연환경지구는 보존과 이용의 중간적인 역할을 하는 용도지구로 볼 수 있음

- 자연공원법에서도 마찬가지로(제18조 제1항 제2호) “공원자연보존지구의 완충공간으로 보전할 필요가 있는 지역”이라고 정의하고 있음

- 국내외적 관점에서 보호지역의 중요성을 감안할 때 자연환경지구는 이용보다는 보존의 속성을 보다 많이 가지고 있다고 볼 수 있음

- 그러나 자연환경지구는 자연보존지구 뿐 아니라 공원경계부, 마을지구, 문화유산지구 등 경계 및 타 용도지구와 접하여 있어 다양한 문제점을 보이고 있음

- 예를 들면 마을지구에 접한 자연환경지구의 경우 상당히 많은 국립공원에서 경작지, 기 훼손지 등을 포함하고 있음

- 그러나 같은 경작지라 하더라도 마을지구와 자연환경지구와의 다른 행위규제로 인한 지역주민의 상대적 박탈감과 지가의 차이 등 지역주민 갈등 요소로 작용하고 있음

- 이는 자연환경지구가 가지는 최대 부작용으로 보여지며 자연환경지구가 자연보존지구의 완충공간 역할과 동시에 마을지구·문화유산지구·공원 외 지역의 완충공간 역할을 할 수 있도록 개선이 필요함

- 국립공원 내 숙박시설은 기존 마을지구, 집단시설지구에 설치 가능하였으나 2010년 자연공원법 개정으로 해안 및 섬지역에서 입지 적정성평가를 거쳐 자연환경지구에 설치가 가능하도록 규정함

- 이것은 동서남해안 및 내륙권 발전 특별법 시행과 함께 해상 및 해안 국립공원의 용도지구 개편을 검토하던 중 시행된 것으로 해당 국립공원의 부족한 숙박시설 문제를 해결할 수 있는 방안으로 검토되었으나, ‘입지적정성 평가’자체가 고품격 저밀도 숙박시설을 지향하고 있고, 사실상 해상·해안국립공원에는 개발가용한 부지가 거의 없는 상황에서 고품격 저밀도 숙박시설은 계획 자체가 힘든 상황임

- 2차례의 구역조정으로 해안, 섬지역의 개발 가능, 생활편의 공간은 대부분 공원에서 제척된 상태에서 섬지역의 공원구역은 국립공원으로써 최소한 유지가 필요한 생태·문화환경이 있는 곳이라 볼 수 있음. 해안지역의 경우 도로정비가 잘되어 있고 교통수단이 좋아 공원 밖의 질 높은 숙박시설로의 접근이 편리한 점을 감안할 때 자연환경지구 숙박시설 설치는 불필요 하다고 판단됨. 난개발 압력을 심하게 받고 있는 해안해양 국립공원 보전을 위해서는 자연환경지구내 숙박시설 허용은 제한되어야 할 것으로 판단됨

 표2. 입지적정성 평가항목 기준 및 평가내용_자연공원법 시행령 제14조 관련

평가항목

기 준

평 가 내 용

평가방법

시설규모

숙박시설 종류

• 관광진흥법에 따른 관광숙박시설

• 품격 높은 숙박시설 도입을 위해 관광진흥법에 따른 관광숙박시설(콘도미니엄, 가족호텔, 전통호텔 등) 여부확인

정량

평가

부지면적

• 섬지역 : 6,000㎡이상

• 해안지역 : 10,000㎡이상

• 소규모 숙박시설의 난립으로 인한 자연공원의 난개발을 방지하기 위한 사업부지 규모 확인

객실수

• 섬지역 : 30실이상

• 해안지역 : 50실이상

• 소규모 숙박시설의 난립으로 인한 자연공원의 난개발을 방지하고 고품격 숙박시설 설치를 유도하기 위한 사업 규모 확인

건폐율

· 20%이하

• 자연공원법에 따른 기준 준수여부 확인

건축물

높이

· 9m이하

• 자연공원법에 따른 기준 준수여부 확인

입지환경

주요 해안지형 등에 미치는 영향

-

• 해안선에 위치한 주요 해안지형(해안사구, 사구습지, 간석지, 호소 등)에 미치는 영향 여부 평가

정성
평가

산림특성

-

• 사업부지의 생태적․임상적 가치 평가

• 보전가치가 있는 산림, 희귀성이 있는 동식물이 서식하는 산림, 다양한 구조를 가지는 산림 등이 존재하는지 여부에 대한 평가

토지이용

방향

-

• 부지 내 기존수림대, 대형수목, 그 밖의 자연경관 보존방안 평가

공원자연보존지구에 미치는 영향

-

•공원자연보존지구 내 보호가치가 있는 동·식물의 서식반경 등 생태적인 사항을 감안하여 영향여부 평가

야생동식물

(특별)보호구역에 미치는 영향

-

• 「야생생물보호법」에 따른 야생동식물보호구역 또는 야생동식물특별보호구역의 생물의 서식반경 등 생태적인 사항을 감안하여 영향여부 평가

진입도로

개설에 따른 영향

-

• 부지외부에서 숙박시설까지 진입하기 위해 개설되는 진입도로로 인하여 공원 자연환경의 훼손정도 평가

절·성토로 인한 자연경관 훼손정도

-

• 사업부지의 표고 및 경사도를 감안하여 절·성토에 따른 자연경관의 훼손 정도를 평가

 

3) 공원문화유산지구

- 공원문화유산지구는 2011년 4월 5일 자연공원법 개정·공포된 용도지구로 2011년 10월 6일 시행되었음

- 최초 신설 취지는 자연경관·생태계 보전위주의 국립공원 관리체계에서 자연경관·생태계보전·문화유산자원(전통사찰 및 문화재보유사찰) 보존위주의 관리체계 확립에 있었음

- 현재 공원문화유산지구의 허용행위는( 자연공원법 제18조 제2항 제6호 및 시행령 제14조의5) 자연환경지구에서의 허용행위와 함께 불교의 의식(儀式), 승려의 수행 및 생활과 신도의 교화를 위하여 설치하는 시설 및 그 부대시설의 신축ㆍ증축ㆍ개축ㆍ재축 및 이축 행위 즉 불사를 위한 시설 설치 등임

- 그러나 자연공원법에 불사를 위한 시설 관련 규제가 없어 사실상 대부분의 행위가 가능하다고 볼 수 있음

- 문화유산지구의 기준이 되는 전통사찰과 문화재 보유사찰 관련 법 중 “전통사찰의 보존 및 지원에 관한 법률”을 살펴보면 이러한 문제를 검토할 수 있음

 

전통사찰의 보존 및 지원에 관한 법률 제6조(전통사찰보존구역의 지정 및 행위 제한)

①제4조에 따라 지정ㆍ등록된 전통사찰의 주지가 전통사찰보존구역의 지정을 시ㆍ도지사에게 요청하면 시ㆍ도지사는 전통사찰보존지 중 전통사찰 및 수행 환경의 보호와 풍치 보존에 필요한 지역을 전통사찰보존구역으로 지정하고 그 사실을 고시하여야 한다.

②시ㆍ도지사는 전통사찰보존구역이 천재ㆍ지변, 그 밖의 사유로 인하여 전통사찰보존구역으로서의 가치를 상실하거나 보존할 필요가 없게 된 경우에는 그 구역을 변경ㆍ해제할 수 있다.

누구든지 제1항에 따라 지정된 전통사찰보존구역에서는 다음 각 호의 행위를 하여서는 아니 된다. 다만, 전통사찰의 보존유지 및 발전과 수행 환경을 해치지 아니하는 범위에서 대통령령으로 정하는 행위는 그러하지 아니하다.

1. 불교의 포교ㆍ수행, 전통사찰의 유지ㆍ발전 및 공익을 목적으로 하지 아니한 건조물의 설치 및 변경행위

2. 영업 행위

전통사찰의 보존 및 지원에 관한 법률 시행령 제7조(전통사찰보존구역에서 허용되는 행위)

법 제6조제3항 단서에 따라 전통사찰보존구역에서 허용되는 행위는 다음 각 호와 같다. 이 경우 허용되는 행위가 다른 법령에 따라 인ㆍ허가 및 신고 등의 절차를 거쳐야 하는 것이면 그 절차를 먼저 거쳐야 한다.

1. 불교 의식구(儀式具), 불교서적, 불교서화 및 사진, 불교공예품 등 불교문화와 관련된 상품과 사찰에서 생산하는 토산품의 판매

2. 전통한지, 전통문양 등 전통문화와 관련된 상품의 판매 및 전통다원의 운영

3. 신도의 수행, 교육, 포교, 복지 등을 위한 편의시설의 운영

 

④ 공원마을지구

제3차 공원계획 타당성 검토(제2차 구역조정)를 거쳐 국립공원 마을의 90%가 제척되었음. 그러나 이들 마을은 우리나라 국립공원의 특징을 나타내는 ‘역사 및 문화경관’의 중심지임

- 이들 마을에는 오랜 기간 사람이 살아왔고 그 흔적이 남겨져 있음. 우리와 비슷한 공원제도를 운영하는 일본, 영국 등에서 공원내 마을이 중요한 자원으로 인식되는 이유임

- 우리나라 나름의 국립공원 제도 특성이 반영될 수 있는 ‘마을’의 관리가 필요하다고 판단됨

 

이 밖에 현재의 공원구역 외 지역의 관리에 대한 접근이 필요함. 지리산국립공원의 반달가슴곰 복원 과정에서의 사례를 들어보면, 반달가슴곰이 올무 등에 걸려 폐사하는 경우는 대부분 공원구역과 인접한 마을에서 이루어지고 있음. 야생동물에게 공원구역이라는 경계는 의미가 없음. 야생동물의 주요 이동로, 서식공간 등을 관리할 수 있는 방안(공원완충지구와 같은 용도지구의 신설 등)이 필요함(최근 개정된 법률에서 공원보호협약도 해결의 대안이 될 수 있으나 보다 근본적 접근이 필요)

요약하면 용도지구 설정의 취지를 살릴 수 있는 보다 합리적이고 효율적인 용도지구 제도 개편이 필요하다고 판단됨

 

3. 공원시설의 문제와 개선 제언

1) 공원시설 종류

 


2) 공원시설의 문제 


3) 미래지향적 공원시설 설치를 위한 제언


*보호중심의 공원관리 이념이 정착되고 있고 이를 위한 필수 시설인 탐방안내소(visitor center)의 조성이 미진한 점을 고려할 때 이에 대한 관심과 예산투자가 필요함

*일본은 1972년 자연보호 중심의 공원관리가 본격화 된 후 거의 모든 자연공원에 탐방안내소가 도입되었으며, 서구 국립공원은 오래전부터 이를 활용한 보호중심의 공원관리가 이루어 져 왔음



4. 마치며

국립공원 제도도입 50년에 이르기까지의 자연공원법, 그간의 공원관리정책, 공원관리의 핵심이 되는 ‘용도지구’ 및 ‘공원시설’에 대해 종합적 평가가 요구되며 이를 통해 계기로 개선을 위한 고민을 해 보았으면 함

또한 첫 번째 발제에서도 일부 다루었듯이 자연공원법에서 분류하는 공원유형중 도립·군립공원(개정 법률의 광역시립공원, 시립공원, 구립공원 신설의 타당성 포함)에 대한 현황 파악과 제도 개선이 요구됨

아직까지 도립·군립공원의 관리 실태 정보가 매우 부족하며 기존 자료와 경험으로 볼 때 공원관리 역량의 부족, 책임 있는 운영관리의 미흡(도립공원은 시군 위임 관리가 대부분으로써 많은 한계를 내포), 예산의 절대적 부족, 법정 계획의 추진 미흡, 용도지구 및 시설계획의 문제, 국립공원과 다른 여건(생태환경 보전가치, 규모, 관리수준 등)임에도 동일 법률 적용을 받음에 따른 문제 등이 대두되고 있어 자연공원법 정비를 통한 개선이 필요함