자연공원법 정비를 위한 제언
– 용도지구 및 공원시설을 중심으로 -
조 우(상지대학교)
1. 한국 자연공원법의 특징
1980년 제정되어 현재에 이르고 있는 자연공원법은 일본 자연공원법의 영향을 크게 받아 제정·운영함
한국 자연공원법을 살펴보기 위해서는 일본 국립공원(자연공원)에 대해 이해하는 것이 필요함
1) 일본 국립공원 제도
가. 국립공원법과 지역제공원
- 일본 국립공원 제도 도입 근거가 되는 국립공원법(1931년)은 미국, 캐나다, 호주 등 서구 국립공원제도를 모델로 하면서도 독특한 관리 방법을 채용함
- 국립공원법에서 「국립공원은 자연의 대풍경을 보호 개발하여 국민의 보건휴양 교화에 이용하기 위해 국가가 설정한 공원이다」고 정의. 이 정의는 미국 국립공원의 이념을 모델로 한 것임을 나타내고 있으나 관리는 전혀 다른 방법을 활용함
즉, 미굮, 캐나다, 호주 등의 국립공원은 영조물공원의 성격을 가지고 있으나 일본은 지역제 공원을 채택하고 있어 도입초기부터 공원 관리의 방향이 달랐다고 볼 수 있음
일본 국립공원은 토지소유의 내용이 국립공원 지정요건이 아니므로 국유지 외에 지방공공단체 소유지, 사유지(현재 사유지 비율 25%)를 포함하여 국립공원으로 지정할 수 있는 지역제를 선택함. 공원내 사유지는 소유자의 행위와 권리를 제한하는 공용제한을 부여함으로써 보호목적을 달성하는 방법을 취했음. 좁은 국토 여건에서 사유권이 배제된 국유지만을 대상으로 공원을 지정하기 어려운 상황이었고 공원구역에 들어가 있는 사유지를 매수하는 일도 재정 여건상 불가능 했기 때문임
또 일본 국립공원법 제정 전에 있었던 삼림법, 사적명승천연기념물법, 도시계획법의 풍치지구제도 등도 똑같은 관리 방식을 활용했음. 당시 일본 행정법학의 주류를 이루고 있었던 독일 행정법학의 견해로는 이러한 ‘공용제한 방식’을 어느 정도 인정해야 한다는 사회 분위기가 있었고 당시 위정자들의 권력이 절대적이었기 때문에 강력한 행정력으로 국립공원의 사유지 관리도 국유지와 유사하게 할 수 있다고 판단했기 때문임
영조물공원: 국립공원의 토지 전체를 공원전용으로 사용하며(국유) 공원관리청이 보호·이용을 위한 시설을 정비하여 공공에게 제공하는 형태의 국립공원. 국가 책임하에 공원관리
지역제공원: 토지소유에 상관없이 공원을 지정할 수 있는 지역제 자연공원 제도를 채용. 공원내에 많은 사유지 포함. 지역제 공원은 공원계획과 관리계획을 수립하고 집행함으로써 공원 지정 목적을 달성. 지역제공원에서는 토지 소유권에 관계없이 그 구역을 공원으로 지정하며, 토지 이용의 제한 및 일정 행위의 금지나 제한에 의해서 자연생태계 및 경관을 보전하는 것을 주 목적으로 설정. 이러한 유형의 공원관리를 위해서는 보호·이용을 위한 계획으로써 용도지구계획 및 시설계획이 핵심 사항
참고.
- 일본에 국립공원 제도를 소개한 인물은 1875년부터 7년간 미국에 체재하였던 岡部長職(오카베나카모토)
- 1911년 의회에 국립공원 제도 도입을 건의
- 1921년 내무성이 전국 16개 후보지를 대상으로 국립공원 지정 타당성 조사
- 1931년 국립공원법 제정, 1934년 최초의 국립공원 지정
나. 일본 자연공원법과 국립공원 관리이념의 변화
- 제도 도입 당시 국립공원의 지정은 ‘일본을 대표하는 자연 풍경지를 보호하고 국민의 보건휴양을 위해 이용하는 것을 지향하면서, 외래 관광객을 유치함으로써 국제적 위상을 높이고 지역 관광 발전을 목적’으로 하였음
- 일본 국립공원의 지정목적은 제도 도입 근거법인 국립공원법과 1957년 자연공원제도로 확대 개편하면서 제정한 자연공원법에서 거의 동일하게 나타나고 있음. 자연공원법 제1조에서 자연공원은 「수려한 자연 풍경지를 보호하고 동시에 이용 증진을 도모하고 국민의 보건, 휴양 및 교화에 기여하는 것을 목적으로 한다」고 규정하고 이를 실현하기 위한 관리정책을 펴고 있음
- 일본의 자연공원법은 지역개발(관광개발, 휴양활동 지원)을 지향하는 법이었으며 이러한 관점은 제도 도입이후 40여년간 지속되었다고 볼 수 있음(표 1 참조). 이것은 발제에서도 언급했듯이 우리나라 자연공원 제도에도 큰 영향을 끼쳤다고 볼 수 있음
- 제도 도입이후 국립공원 관리목표의 차이는 없으나 사회 변화에 따른 시대의 요청은 법과 관리정책에 반영되었음. ① 국립공원법 제정과 지방자치단체 관리기(1931-1953), ② 국가직접관리시작과 이용확대기(1953-1971), ③ 환경청 설립과 자연보호강화기(1972-1993), ④ 환경기본법 제정과 생물다양성보전 노력기(1993-현재)임
표1. 일본 국립공원 관리이념의 변화과정
구분 | 시기 | 법규 | 관리이념 | 목적 |
국립공원법 제정과 지방자치단체 관리기 | 1931-1953 | 국립공원법 | 지역개발과 관광객 유치에 비중 | 자연풍경지보호, 이용증진, 보건휴양 및 교화 기여 |
국가직접관리 시작과 이용확대기 | 1953-1971 | 자연공원법 | 야외휴양활동지원 중심 | 자연풍경지보호, 이용증진, 보건휴양 및 교화 기여 |
환경청 설립과 자연보호강화기 | 1972-1993 | 자연공원법 | 자연보호 중심 | 자연풍경지보호, 이용증진, 보건휴양 및 교화 기여 |
환경기본법 제정과 생물다양성보전 노력기 | 1993-현재 | 자연공원법 | 자연보호 및 생물다양성보전 중심 | 자연풍경지보호, 이용증진, 보건휴양 및 교화 기여 |
*자연보호 중심의 관리이념이 정착된 후 탐방안내소, 자연관찰로 등 교육시설의 도입·확충이 본격화 되고 생태복원 시설의 확충, 보전을 위한 이용객 관리 정책이 공원관리에 반영
2) 한국 국립공원과 자연공원법
발제자들이 한국 국립공원과 자연공원법에 대해 상세히 다루고 있으므로 ‘제언’ 내용과 연관있는 사항을 중심으로 간단히 언급하고자 함
- 한국 국립공원 관리제도는 일본의 지역제공원과 그 성격이 유사함. 한국은 좁은 국토에 많은 인구가 오랜 역사를 지니며 살아왔기 때문에 국립공원에는 지정 목적 이외 임업, 농업, 수력발전, 관광 등 다양한 경제활동이 이루어지며 토지의 소유 또한 국유지, 공유지, 사유지로 다양함
일본 국립공원이 자연보호 중심으로 공원관리 정책의 변화를 시작하던 1972년에 한국은 제도 도입 초기로써 지역개발(관광개발)이 공원 정책에서 중요한 시기였고, 자연공원법이 제정된 1980년 이후 1990년대 초반까지도 이러한 기조는 유지되었다고 볼 수 있음
또한 공원관리를 위한 계획 체계는 ‘자연공원기본계획’, ‘공원계획(용도지구계획, 시설계획이 중심), ’공원별 보전·관리계획‘으로 구분하고 있음. 자연공원기본계획은 실질적으로는 국립공원에 해당하는 내용을 중점적으로 다루고 있다는 문제점이 있으며(도립, 군립공원 관련 사항은 형식적), 공원별 보전·관리계획은 공원 현장 관리를 위한 구체적 내용은 적시하고 있으나 계획 실천을 위한 예산 및 조직의 뒷받침 등이 확실치 않아 실현성이 낮다는(고시의무가 없는 계획으로써 한계) 문제가 있음
앞서 일본 사례를 포함해서 종합해 보면 한국 국립공원과 자연공원법은 일본 국립공원 지정 형태과 관리의 근간이 되는 자연공원법의 영향을 크게 받았다고 볼 수 있으며, 공원의 보호·이용의 조화를 도모하기 위해 용도지구계획과 시설계획을 핵심으로 하는 공원관리가 이루어 지고 있음
따라서 국립공원 제도 도입 50년을 맞이한 미래지향적 국립공원 관리를 위해서는 현행 ‘용도지구’ 및 ‘공원시설’의 문제점을 살펴보고 대안을 수립하는 것이 필요함
2. 국립공원 용도지구의 문제와 개선 제언
1) 공원자연보존지구
4개의 용도지구 중 보존의 성격을 가지는 용도지구로 타 용도지구와 차별화된 명확한 보존 기준이 필요함
- 자연보존지구의 행위기준(자연공원법 제18조 및 시행령 제14조의2)은 학술연구, 최소한의 공원시설, 사찰의 복원 및 불사를 위한 시설, 산림유전자원보호, 문화재 관리, 최소한의 사방사업, 지역민의 임산물채취(일부협약) 등으로 요약할 수 있음
- 이 중 최소한의 공원시설은 시행령 별표1의2로 정하고 있으나 규모만 제한을 두고 있을 뿐 시설의 종류는 사실상 공원시설 모두가 들어갈 수 있다고 보아도 무방함
- 이는 보존지구 내에 자연생태계에 영향을 끼칠 수 있는 무리한 시설들이 허용되고 있다고 보여짐
- 예를 들어 관리사무소와 같은 공공시설, 야영장, 휴게소 등과 같은 휴양편익시설, 궤도 등과 같은 교통운수시설 등은 공원의 운영관리와 탐방객 편의를 위해 필요한 시설이긴 하나 자연보존과는 거리가 먼 시설임
- 따라서 자연보존지구에서는 공원시설의 규모 뿐 아니라 공원시설의 종류 또한 제한하여 공원 보존을 위한다는 용도지구의 취지에 맞도록 개선이 필요함.
- 보존과 지속가능한 이용이라는 측면에서 공원자연보존지구는 미래세대를 위한 자연생태계 및 경관 등의 절대적인 보존이 반드시 필요함
자연보존지구를 중심으로 하여 2007년부터 특별보호구역을 설정하여 야생동식물보호와 탐방이용을 제한하고 있으나, 야생동식물 보호 목적의 보호구역에서도 탐방은 허용되는 사례가 대부분인 점은 문제로써 개선이 필요함
* 반달가슴곰 복원이 진행되는 지리산국립공원의 특별보호구역 법정·비법정탐방로에서 탐방객과 곰의 마찰이 생기거나 일어날 가능성이 상존
산악형 국립공원의 이용행태가 정상지향형이며 자연보존지구는 8부 능선이상의 고지대에 집중 분포되어 있고 자연환경 특성상 생태계 훼손 민감도가 매우 큰 점을 감안할 때 탐방제한을 위한 획기적 대책이 마련되지 않는 한 훼손 영향은 계속 커질 것을 예측 되는바 대책이 필요함
우리나라 국립공원 생태복원의 역사는 20년에 불과한 실정으로 생태복원·복구에 대한 관심과 예산 뒷받침 필요
고지대 이용 성수기에 민감 생태환경 훼손이 가중되고 있어, 탐방객 조절을 위한 대책 수립 필요. 예) 이용조정을 위한 부담금(입장료), 이용 허가제 등
또한 10년 주기의 공원계획 타당성 검토시 용도지구의 조정 특히, 자연보존지구 면적 비율의 확대(현재 22.6%) 노력이 필요함. 현재 자연자원조사 및 정밀 식생조사, 생태계 모니터링 등이 다양하게 이루어 짐을 고려 이를 반영한 조정이 핵심이 되어야 할 것임.
2) 공원자연환경지구
- 자연환경지구는 보존과 이용의 중간적인 역할을 하는 용도지구로 볼 수 있음
- 자연공원법에서도 마찬가지로(제18조 제1항 제2호) “공원자연보존지구의 완충공간으로 보전할 필요가 있는 지역”이라고 정의하고 있음
- 국내외적 관점에서 보호지역의 중요성을 감안할 때 자연환경지구는 이용보다는 보존의 속성을 보다 많이 가지고 있다고 볼 수 있음
- 그러나 자연환경지구는 자연보존지구 뿐 아니라 공원경계부, 마을지구, 문화유산지구 등 경계 및 타 용도지구와 접하여 있어 다양한 문제점을 보이고 있음
- 예를 들면 마을지구에 접한 자연환경지구의 경우 상당히 많은 국립공원에서 경작지, 기 훼손지 등을 포함하고 있음
- 그러나 같은 경작지라 하더라도 마을지구와 자연환경지구와의 다른 행위규제로 인한 지역주민의 상대적 박탈감과 지가의 차이 등 지역주민 갈등 요소로 작용하고 있음
- 이는 자연환경지구가 가지는 최대 부작용으로 보여지며 자연환경지구가 자연보존지구의 완충공간 역할과 동시에 마을지구·문화유산지구·공원 외 지역의 완충공간 역할을 할 수 있도록 개선이 필요함
- 국립공원 내 숙박시설은 기존 마을지구, 집단시설지구에 설치 가능하였으나 2010년 자연공원법 개정으로 해안 및 섬지역에서 입지 적정성평가를 거쳐 자연환경지구에 설치가 가능하도록 규정함
- 이것은 동서남해안 및 내륙권 발전 특별법 시행과 함께 해상 및 해안 국립공원의 용도지구 개편을 검토하던 중 시행된 것으로 해당 국립공원의 부족한 숙박시설 문제를 해결할 수 있는 방안으로 검토되었으나, ‘입지적정성 평가’자체가 고품격 저밀도 숙박시설을 지향하고 있고, 사실상 해상·해안국립공원에는 개발가용한 부지가 거의 없는 상황에서 고품격 저밀도 숙박시설은 계획 자체가 힘든 상황임
- 2차례의 구역조정으로 해안, 섬지역의 개발 가능, 생활편의 공간은 대부분 공원에서 제척된 상태에서 섬지역의 공원구역은 국립공원으로써 최소한 유지가 필요한 생태·문화환경이 있는 곳이라 볼 수 있음. 해안지역의 경우 도로정비가 잘되어 있고 교통수단이 좋아 공원 밖의 질 높은 숙박시설로의 접근이 편리한 점을 감안할 때 자연환경지구 숙박시설 설치는 불필요 하다고 판단됨. 난개발 압력을 심하게 받고 있는 해안해양 국립공원 보전을 위해서는 자연환경지구내 숙박시설 허용은 제한되어야 할 것으로 판단됨
표2. 입지적정성 평가항목 기준 및 평가내용_자연공원법 시행령 제14조 관련
평가항목 | 기 준 | 평 가 내 용 | 평가방법 | |
시설규모 | 숙박시설 종류 | • 관광진흥법에 따른 관광숙박시설 | • 품격 높은 숙박시설 도입을 위해 관광진흥법에 따른 관광숙박시설(콘도미니엄, 가족호텔, 전통호텔 등) 여부확인 | 정량 평가 |
부지면적 | • 섬지역 : 6,000㎡이상 • 해안지역 : 10,000㎡이상 | • 소규모 숙박시설의 난립으로 인한 자연공원의 난개발을 방지하기 위한 사업부지 규모 확인 | ||
객실수 | • 섬지역 : 30실이상 • 해안지역 : 50실이상 | • 소규모 숙박시설의 난립으로 인한 자연공원의 난개발을 방지하고 고품격 숙박시설 설치를 유도하기 위한 사업 규모 확인 | ||
건폐율 | · 20%이하 | • 자연공원법에 따른 기준 준수여부 확인 | ||
건축물 높이 | · 9m이하 | • 자연공원법에 따른 기준 준수여부 확인 | ||
입지환경 | 주요 해안지형 등에 미치는 영향 | - | • 해안선에 위치한 주요 해안지형(해안사구, 사구습지, 간석지, 호소 등)에 미치는 영향 여부 평가 | 정성 |
산림특성 | - | • 사업부지의 생태적․임상적 가치 평가 • 보전가치가 있는 산림, 희귀성이 있는 동식물이 서식하는 산림, 다양한 구조를 가지는 산림 등이 존재하는지 여부에 대한 평가 | ||
토지이용 방향 | - | • 부지 내 기존수림대, 대형수목, 그 밖의 자연경관 보존방안 평가 | ||
공원자연보존지구에 미치는 영향 | - | •공원자연보존지구 내 보호가치가 있는 동·식물의 서식반경 등 생태적인 사항을 감안하여 영향여부 평가 | ||
야생동식물 (특별)보호구역에 미치는 영향 | - | • 「야생생물보호법」에 따른 야생동식물보호구역 또는 야생동식물특별보호구역의 생물의 서식반경 등 생태적인 사항을 감안하여 영향여부 평가 | ||
진입도로 개설에 따른 영향 | - | • 부지외부에서 숙박시설까지 진입하기 위해 개설되는 진입도로로 인하여 공원 자연환경의 훼손정도 평가 | ||
절·성토로 인한 자연경관 훼손정도 | - | • 사업부지의 표고 및 경사도를 감안하여 절·성토에 따른 자연경관의 훼손 정도를 평가 |
3) 공원문화유산지구
- 공원문화유산지구는 2011년 4월 5일 자연공원법 개정·공포된 용도지구로 2011년 10월 6일 시행되었음
- 최초 신설 취지는 자연경관·생태계 보전위주의 국립공원 관리체계에서 자연경관·생태계보전·문화유산자원(전통사찰 및 문화재보유사찰) 보존위주의 관리체계 확립에 있었음
- 현재 공원문화유산지구의 허용행위는( 자연공원법 제18조 제2항 제6호 및 시행령 제14조의5) 자연환경지구에서의 허용행위와 함께 불교의 의식(儀式), 승려의 수행 및 생활과 신도의 교화를 위하여 설치하는 시설 및 그 부대시설의 신축ㆍ증축ㆍ개축ㆍ재축 및 이축 행위 즉 불사를 위한 시설 설치 등임
- 그러나 자연공원법에 불사를 위한 시설 관련 규제가 없어 사실상 대부분의 행위가 가능하다고 볼 수 있음
- 문화유산지구의 기준이 되는 전통사찰과 문화재 보유사찰 관련 법 중 “전통사찰의 보존 및 지원에 관한 법률”을 살펴보면 이러한 문제를 검토할 수 있음
전통사찰의 보존 및 지원에 관한 법률 제6조(전통사찰보존구역의 지정 및 행위 제한)
①제4조에 따라 지정ㆍ등록된 전통사찰의 주지가 전통사찰보존구역의 지정을 시ㆍ도지사에게 요청하면 시ㆍ도지사는 전통사찰보존지 중 전통사찰 및 수행 환경의 보호와 풍치 보존에 필요한 지역을 전통사찰보존구역으로 지정하고 그 사실을 고시하여야 한다.
②시ㆍ도지사는 전통사찰보존구역이 천재ㆍ지변, 그 밖의 사유로 인하여 전통사찰보존구역으로서의 가치를 상실하거나 보존할 필요가 없게 된 경우에는 그 구역을 변경ㆍ해제할 수 있다.
③누구든지 제1항에 따라 지정된 전통사찰보존구역에서는 다음 각 호의 행위를 하여서는 아니 된다. 다만, 전통사찰의 보존ㆍ유지 및 발전과 수행 환경을 해치지 아니하는 범위에서 대통령령으로 정하는 행위는 그러하지 아니하다.
1. 불교의 포교ㆍ수행, 전통사찰의 유지ㆍ발전 및 공익을 목적으로 하지 아니한 건조물의 설치 및 변경행위
2. 영업 행위
전통사찰의 보존 및 지원에 관한 법률 시행령 제7조(전통사찰보존구역에서 허용되는 행위)
법 제6조제3항 단서에 따라 전통사찰보존구역에서 허용되는 행위는 다음 각 호와 같다. 이 경우 허용되는 행위가 다른 법령에 따라 인ㆍ허가 및 신고 등의 절차를 거쳐야 하는 것이면 그 절차를 먼저 거쳐야 한다.
1. 불교 의식구(儀式具), 불교서적, 불교서화 및 사진, 불교공예품 등 불교문화와 관련된 상품과 사찰에서 생산하는 토산품의 판매
2. 전통한지, 전통문양 등 전통문화와 관련된 상품의 판매 및 전통다원의 운영
3. 신도의 수행, 교육, 포교, 복지 등을 위한 편의시설의 운영
④ 공원마을지구
제3차 공원계획 타당성 검토(제2차 구역조정)를 거쳐 국립공원 마을의 90%가 제척되었음. 그러나 이들 마을은 우리나라 국립공원의 특징을 나타내는 ‘역사 및 문화경관’의 중심지임
- 이들 마을에는 오랜 기간 사람이 살아왔고 그 흔적이 남겨져 있음. 우리와 비슷한 공원제도를 운영하는 일본, 영국 등에서 공원내 마을이 중요한 자원으로 인식되는 이유임
- 우리나라 나름의 국립공원 제도 특성이 반영될 수 있는 ‘마을’의 관리가 필요하다고 판단됨
이 밖에 현재의 공원구역 외 지역의 관리에 대한 접근이 필요함. 지리산국립공원의 반달가슴곰 복원 과정에서의 사례를 들어보면, 반달가슴곰이 올무 등에 걸려 폐사하는 경우는 대부분 공원구역과 인접한 마을에서 이루어지고 있음. 야생동물에게 공원구역이라는 경계는 의미가 없음. 야생동물의 주요 이동로, 서식공간 등을 관리할 수 있는 방안(공원완충지구와 같은 용도지구의 신설 등)이 필요함(최근 개정된 법률에서 공원보호협약도 해결의 대안이 될 수 있으나 보다 근본적 접근이 필요)
요약하면 용도지구 설정의 취지를 살릴 수 있는 보다 합리적이고 효율적인 용도지구 제도 개편이 필요하다고 판단됨
3. 공원시설의 문제와 개선 제언
1) 공원시설 종류
2) 공원시설의 문제
3) 미래지향적 공원시설 설치를 위한 제언
*보호중심의 공원관리 이념이 정착되고 있고 이를 위한 필수 시설인 탐방안내소(visitor center)의 조성이 미진한 점을 고려할 때 이에 대한 관심과 예산투자가 필요함
*일본은 1972년 자연보호 중심의 공원관리가 본격화 된 후 거의 모든 자연공원에 탐방안내소가 도입되었으며, 서구 국립공원은 오래전부터 이를 활용한 보호중심의 공원관리가 이루어 져 왔음
4. 마치며
국립공원 제도도입 50년에 이르기까지의 자연공원법, 그간의 공원관리정책, 공원관리의 핵심이 되는 ‘용도지구’ 및 ‘공원시설’에 대해 종합적 평가가 요구되며 이를 통해 계기로 개선을 위한 고민을 해 보았으면 함
또한 첫 번째 발제에서도 일부 다루었듯이 자연공원법에서 분류하는 공원유형중 도립·군립공원(개정 법률의 광역시립공원, 시립공원, 구립공원 신설의 타당성 포함)에 대한 현황 파악과 제도 개선이 요구됨
아직까지 도립·군립공원의 관리 실태 정보가 매우 부족하며 기존 자료와 경험으로 볼 때 공원관리 역량의 부족, 책임 있는 운영관리의 미흡(도립공원은 시군 위임 관리가 대부분으로써 많은 한계를 내포), 예산의 절대적 부족, 법정 계획의 추진 미흡, 용도지구 및 시설계획의 문제, 국립공원과 다른 여건(생태환경 보전가치, 규모, 관리수준 등)임에도 동일 법률 적용을 받음에 따른 문제 등이 대두되고 있어 자연공원법 정비를 통한 개선이 필요함