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2016-11-16
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자연공원법에 대한 문제의식과 개선방향 제안

윤주옥 실행위원장 (국립공원을지키는시민의모임 

1. 자연공원법의 역사

자연공원법은 1980년 1월 4일 건설부(현 국토교통부)가 발의하여 제정되었다. 도시공원법과 같은 날 제정된 자연공원법의 근거는 공원법이다.

자연공원법은 제정 후 41차에 걸쳐 개정되었다. 그 중 제19차(2001.3.28.) 개정은 전부개정으로 목적, 공원기본계획-공원계획, 용도지구 등을 전반적으로 다루고 있다. 자연공원법은 공원법 시기, 자연공원법 제정에서 전부개정 시기, 전부개정 이후 시기로 구분된다.

표1. 자연공원법의 역사

구분

공원법 제정

자연공원법 제정

자연공원법 전부개정

1967.3.3.

1980.1.4.

2001.3.28.

법시행령

1967.6.17.

1980.8.18.

2001.9.29.

법시행규칙

1967.7.10.

1992.5.19.

2001.10.17.

비고

(타)폐지

 

 

 1) 공원법 (부록 1 참조)

공원법은 1967년 3월 3일 공원의 지정 또는 설치와 관리에 관한 사항을 정함으로써 국토의 천연적 자연풍경지를 보호하고 국민의 보건·체육 및 정서생활의 향상에 기여하기 위함을 목적으로 제정되었다. 주요 내용은 다음과 같다.

- 공원을 국립공원, 도립공원 및 도시공원으로 구분

- 국립공원은 건설부장관이, 도립공원은 도지사가 지정·관리하고, 도시공원은 설치한 지방자치단체의 장이 관리

- 지정 또는 설치된 공원은 군사상 또는 공익상 필요한 경우나 공원으로 사용할 수 없는 경우를 제외하고는 이의 폐지 또는 구역변경을 금지

- 공원관리청이 아닌 자는 공원관리청의 허가를 받아 공원사업을 집행

- 공원의 점용 또는 사용에는 공원관리청의 허가를 요하는 한편, 공원 내에서의 금지행위 규정

- 국립공원에 관한 비용은 국고가, 기타의 공원에 관한 비용은 이를 관리하는 지방자치단체 부담 원칙

 2) 자연공원법 (부록 2 참조)

자연공원법은 1980년 1월 4일 공원법에서 도시공원에 관한 사항을 분리하여 도시공원법으로 규정하고 자연공원의 보호·관리를 위하여 필요한 사항을 보완하여 규정하기 위하여 제정되었다. 주요 내용은 다음과 같다.

- 자연공원을 국립공원·도립공원 및 군립공원으로 구분

- 국립공원은 건설부장관이, 도립공원은 서울특별시장·부산시장 또는 도지사가, 군립공원은 시장 또는 군수가 지정

- 공원은 대통령령이 정하는 군사상 또는 공익상 불가피한 경우와 천재·지변 등으로 공원으로 사용할 수 없는 경우를 제외하고는 이를 폐지하거나 그 구역을 축소변경할 수 없음

- 공원계획에는 공원용도지구계획, 공원시설계획, 공원관리계획 포함

- 공원의 용도지구(자연보존지구·자연환경지구·농어촌지구·집단시설지구 등)를 신설하고 그 지구내의 행위제한 명시

- 공원지역 내에서 공원을 점용 또는 사용하는 자 등은 당해 지역 청소의무 명시

- 공원관리청소속공무원에게 사법경찰권 부여

 3) 자연공원법 개정 변천사

1980년 4월 1일 제정된 「자연공원법」은 타법 개정에 대한 일부개정이 29차례, 일부개정이 11차례, 전부개정이 1차례 있었다. 제정 이후 「자연공원법」은 여러 부침이 있었으나 ‘보전을 위한 특별법’적 성격과 위상을 지켜왔다.

그러나 2007년 12월 27일 제정된 「동·서·남해안권발전 특별법」(한시법 2020.12.31.)은 입법 과정에서부터 「자연공원법」을 흔들기 시작했다. 「동·서·남해안권발전 특별법」은 2010년 4월 15일 「동·서·남해안 및 내륙권 발전 특별법」으로 변화하며 전 국토를 ‘특별한’ 개발의 대상으로 삼고 있는데, 2015년 9월 8일 정부가 발의한 「동·서·남해안 및 내륙권 발전 특별법 일부개정법률안」(의안번호 16781)을 보면 이 법률이 ‘특별한’ 개발의 대상으로 삼고 싶은 곳은 국립공원임을 알 수 있다.

‘의안번호 16781’의 주요 골자는 ‘해양관광진흥지구’를 도입하고, 국립공원 등 보호구역을 포함하며, 국립공원위원회 심의 생략, 건축제한 완화, 개발부담금 면제 등과 같은 조항을 추가하여 개발을 용이하게 하겠다는 것이다.

다행히, 의안법호 16781은 폐기되었지만 「동·서·남해안 및 내륙권 발전 특별법」이 살아있는 한 국립공원을 포함한 보호지역을 목표로 한 법률 제·개정, 규제완화 등의 시도는 계속될 것이다.

「동·서·남해안 및 내륙권 발전 특별법」과 함께 국립공원을 겨냥하여 제정된 법률은 「산림복지 진흥에 관한 법률」이다. 「산림복지 진흥에 관한 법률」은 산림복지의 진흥에 필요한 사항을 정하여 산림을 기반으로 체계적인 산림복지서비스를 제공함으로써 국민의 건강 증진, 삶의 질 향상 및 행복 추구에 이바지함을 목적으로 2015년 3월 27일 제정되었다.

「산림복지 진흥에 관한 법률」의 산림복지지구에 「자연공원법」에 따른 공원구역, 「야생생물 보호 및 관리에 관한 법률」에 따른 야생생물 특별보호구역 및 야생생물 보호구역, 「수도법」에 따른 상수원보호구역, 「자연환경보전법」에 따른 생태·경관보전지역, 「습지보전법」에 따른 습지보호지역, 「독도 등 도서지역의 생태계 보전에 관한 특별법」에 따른 특정도서, 「백두대간 보호에 관한 법률」에 따른 백두대간보호지역 중 핵심구역, 「산림보호법」에 따른 산림유전자원보호구역, 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」에 따른 채종림, 시험림 등은 제외되었지만 이 법이 제6차 무역투자진흥회의(2014년 8월 12일)의 결과물로, 관광·콘텐츠 서비스 분야에서 산지관광 활성화와 케이블카 확충방안에 대한 계획이라는 것은 모두가 알고 있는 바이다.

산지관광, 케이블카 확충 등을 위해 제정된 「산림복지 진흥에 관한 법률」이 국립공원을 포함한 보호지역을 겨냥하고 있다면 「산림복지 진흥에 관한 법률」 역시 자연공원법을 흔드는 대표 법률이 될 것으로 보인다.

「자연공원법」의 개정 이유가 타법에 의한 일부개정으로, 그 타법이 「동·서·남해안 및 내륙권 발전 특별법」이나 「산림복지 진흥에 관한 법률」, 또는 이들과 비슷한 성격의 개발법은 아니길 바란다.

표2. 자연공원법 개정 변천사

구분

시기

이유

비고

제정

1980.4.1.

신규제정

 

제1차

1981.12.31.

(타)일부개정

사법경찰관사의직무를행할자와그직무범위에관한법률

제2차

1982.12.31.

(타)일부개정

문화재보호법

제3차

1986.12.31.

일부개정

 

제4차

1989.12.30.

(타)일부개정

개발이익환수에관한법률

제5차

1989.12.30.

(타)일부개정

정부조직법

제6차

1990.12.27.

(타)일부개정

정부조직법

제7차

1991.12.14.

(타)일부개정

수도법

제8차

1993.3.6.

(타)일부개정

정부조직법

제9차

1995.12.30.

일부개정

 

제10차

1997.12.13.

(타)일부개정

행정절차법의시행에따른공인회계사법등의정비에관한법률

제11차

1997.12.13.

(타)일부개정

정부부처명칭등의변경에따른건축법등의정비에관한법률

제12차

1997.12.17.

일부개정

 

제13차

1998.2.28.

(타)일부개정

정부조직법

제14차

1999.2.8.

일부개정

 

제15차

1999.2.8.

(타)일부개정

하천법

제16차

1999.2.8.

(타)일부개정

공유수면매입법

제17차

1999.2.8.

(타)일부개정

공유수면관리법

제18차

2000.1.28.

(타)일부개정

개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법

제19차

2001.3.28.

전부개정

 

제20차

2002.2.4.

(타)일부개정

국토기본법

제21차

2002.2.4.

(타)일부개정

공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률

제22차

2002.12.30.

(타)일부개정

산지관리법

제23차

2005.3.31.

일부개정

 

제24차

2005.8.4.

(타)일부개정

산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률

제25차

2007.1.3.

일부개정

 

제26차

2007.4.6.

(타)일부개정

하천법

제27차

2007.4.11.

(타)일부개정

문화재보호법

제28차

2007.4.11.

(타)일부개정

농지법

제29차

2007.4.11.

(타)일부개정

수도법

제30차

2007.12.21.

(타)일부개정

군사기지 및 군사시설 보호법

제31차

2008.3.21.

일부개정

 

제32차

2008.3.21.

(타)일부개정

도로법

제33차

2008.12.31.

일부개정

 

제34차

2010.2.4.

(타)일부개정

문화재보호법

제35차

2010.2.4.

(타)일부개정

매장문화재 보호 및 조사에 관한 법률

제36차

2010.4.15.

(타)일부개정

공유수면 관리 및 매립에 관한 법률

제37차

2010.5.31.

(타)일부개정

산지관리법

제38차

2011.4.5.

일부개정

 

제39차

2011.7.28.

일부개정

 

제40차

2014.1.14.

(타)일부개정

도로법

제41차

2016.5.29.

일부개정

 

2. 대규모 개발사업마다 드러난 자연공원법의 한계

1) 덕유산국립공원 무주리조트

(1) 사업개요

- 1984년 ㈜쌍방울에서 무주리조트 개발계획수립

- 1985년 덕유산국립공원계획변경 요청(전라북도→건설부)

- 1986년 전두환 대통령 지방순시에서 동계올림픽 스키장 개발검토지시

- 1988년 무주리조트 사업안을 수용하고 자연보존지구를 변경하는(집단시설지구 스키장 골프장) 덕유산국립공원 계획수립(건설부)

- 국립공원위원회에서 ‘국립공원 내 국유림 77만평 소유권이전(국유림→도유림)’ 심의의결

- 1989년 사업 시행허가(건설부) 및 공사착수

- 국립공원내 도유림(77만 평) 6년간 임대(전북→(주)쌍방울)

- 도유림내 229,394평 산림의 목재 매각

- 국립공원내 군유림 35만평 매각(무주군→(주)쌍방울)

- 국립공원내 국유림 70만평, 군유림 8만1천평 임대(정부, 무주군→(주)쌍방울)

- 골프장 사업계획승인(전북)

- 1990년 환경영향평가협의 회신(환경처)

- 1992년 동계올림픽 전북 유치를 공약으로 내세운 김영삼 대통령 당선

- 1993년 국립공원위원회에서 자연보존지구를 자연환경지구로 용도지구 변경(9만평), 스키장확대(29만평), 해발고도(1480m→1529m) 변경안 승인

- 18홀 골프장 개발 착수(산림벌채)

- 1994년 국제스키장 공사용 접근도로개설을 위한 공원계획변경 허가 및 공사착공

- 1995년 국제경기대회 지원 특별법이 공청회도 없이 의원입법으로 제

(2) 핵심쟁점

덕유산국립공원 무주리조트 개발은 국제행사를 이유로 정부와 기업이 추진한 사업을 국립공원위원회가 탈법적으로 협력하였다. 또한 허위 작성된 환경영향평가서는 형식적인 절차에 지나지 않았다.

무주리조트라는 특정계층을 위한 목적시설인 대규모 위락, 스포츠 시설을 중앙정부, 지방정부가 기업의 손을 잡고 추진한 것이다. 덕유산국립공원 내 약 100만평의 삼림생태계가 10여 일간 열린 ‘제18회 1997 무주·전주동계유니버시아드경기대회’(1997년 1월 24일 ~ 2월 2일)를 위해 파괴되었고, 이는 대통령의 지시에 의해 힘을 받았다.

국립공원위원회는 무주리조트사업계획안을 허용하기 위하여 자연보존지구를 해발 1,000m 이상에서 해발 1,300m 이상으로(1988년), 국제스키장 구역은 1,500m 이상으로 변경하였다. 국제스키슬로프 공사를 위해 9만평의 자연보존지구를 자연환경지구로 용도 변경하도록 심의·의결하는 등 덕유산국립공원을 파괴하는데 앞장섰다. 정부는 국제스키장 공사용 접근도로건설허가를 위하여 자연보존지구 축소 등의 공원계획변경을 허가하였다.

환경영향평가서(1989년)를 허위 작성하여 녹지자연도 8, 9등급의 잘 보전된 70만평의 삼림 벌채를 가능하도록 하여 극상림에 가까운 삼림생태계가 완전한 파괴되었다. ㈜쌍방울은 ‘이식하면 90% 살린다.’고 주장했으나 이전한 구상나무는 모두 죽었으며, 대부분의 주목도 죽어가는 상황이다.

(3) 그후

무주리조트는 덕유산국립공원의 이용행태를 바꾸고 향적봉을 훼손시키는 주범이 되었다. 무주리조트로 인하여 평화롭던 지역공동체는 완전 파괴되었고, 무주리조트 주변 지역은 겨울철에만 돈이 움직이는 지역이 되었다.

덕유산국립공원의 가치를 상실하게 한 무주리조트 건설 후 자연공원법시행령은 일부개정되어 공원시설에 ‘골프장과 스키장은 제외한다’는 문단이 추가되었다.

표3. 덕유산국립공원 무주리조트 건설사업 후 법시행령 개정 현황

구분

법시행령

일부개정 1996.7.1. 이전

법시행령

일부개정 1996.7.1. 이후

비고

법시행령

제2조

(공원시설)

제5항

5. 운동장, 체육관, 수영장, 스키이장, 승마장등의 체육시설과 선유장, 어린이놀이터, 광장, 야영장, 단체연수원, 휴게소, 전망대, 대피소, 저수지, 낚시터, 급수 및 배수시설, 공중변소, 오물처리시설, 야외의자, 공원표지시설등의 휴양 및 편익시설

5. 수영장, 승마장 등의 체육시설(골프장 및 스키장은 제외한다)과 선유장, 어린이놀이터, 광장, 야영장, 청소년수련시설, 휴게소, 전망대, 대피소, 저수지, 낚시터, 급수 및 배수시설, 오물처리시설, 공중변소등의 휴양 및 편익시설

골프연습장은 2001.9.29 전부개정 시 제외 추가

 2) 북한산국립공원 관통도로

(1) 사업개요

1996년 민자유치대상사업으로 선정

1997년 시설사업 기본계획 고시(건설교통부)

1998년 국립공원관리공단, 국립공원관통 고속도로 건설 반대의견 환경부에 제출 (1998.7.4., 1999.1.14., 1999.2.20. 등 3차례)

1999년 도로구역 결정 및 고시(건설교통부)

2000년 서울고속도로주식회사를 민간투자사업 시행자로 지정

2001년 환경영향평가 협의 통과(환경부)

민간투자사업 실시계획을 승인, 고시(건설교통부)

서울외곽순환고속도로 환경 관련 사업계획 승인 내용 통보(건설교통부)

2002년 북한산국립공원에 대한 공사 중단 결정, 노선조사위 구성 합의

서울시의회, 북한산 관통노선 전면재검토 촉구 결의안 채택

국회 환경노동위, 북한산 관통도로 반대 결의문 채택

조계종 법전 종정, 해인사 방문한 노무현 후보에게 북한산 관통도로 변경 요청

노무현 후보 ‘북한산 국립공원 관통도로 백지화’ 공약 발표

이회창 후보 ‘북한산 국립공원 관통도로 재검토’ 공약 발표

2003년 노무현 대통령 당선자, 불교지도자 초청 오찬간담회에서 북한산국립공원 관통도로 백지화 공약 이행 천명

2003년 노선재검토위원회 구성 합의

노선재검토위 위원별 보고서 분석 결과(북한산 관통 4, 국립공원 우회 1, 의정부 외곽 우회 5)

노무현 대통령, 해인사 조계종정 예방(12.22.)

고건 국무총리, 북한산국립공원 관통노선 강행 발표(12.24.)

북한산국립공원·수락산·불암산을 관통하는 고속도로 건설공사 재개(12.26.)

2004년 북한산국립공원 관통도로 반대활동을 이유(업무방해) 환경활동가 5인에 대한 벌금형 선고(의정부지원)

 

(2) 핵심쟁점

1998년 국립공원 관리의 환경부 이관, 2001년 자연공원법 전부개정 이후 국립공원 관리는 보전을 전제로 한 지속가능한 이용을 분명히 하였다. 북한산국립공원 관통도로는 공원관리청인 국립공원관리공단도 3차례나 반대한 사업이었고, 대통령 후보자들도 백지화를 공약하였고, 노무현 대통령 당선자도 공약 이행을 천명하였고, 전문가로 구성된 노선재검토위원회의 결과도 국립공원 우회노선이 다수를 차지했음에도, 결국 공사는 강행되었다.

공사를 강행하기 전 노무현 대통령 당선자는 법전 종정스님을 예방(2003년 12월 22일)하여 ‘당선 이후 여러 사정을 고려하니 공약을 지키기 어려울 것 같다.’며 ’공론조사의 참 뜻이 전달되지 않은 점’과 ‘공사 진척이 많이 돼 터널 부분만 남아 있는 것’을 주요한 이유로 들었다. 국립공원을 훼손하는 개발사업을 강행하며 대통령 당선자는 불교계를 찾아 양해를 구한 것이다.

북한산국립공원 관통도로는 국립공원의 가치와 북한산국립공원의 생태계를 훼손하고, 주변 사찰에 심각한 피해를 가져오고, 서울외곽순환고속도로 목적에 부합하지 않는 노선이었다. 도로구역을 결정하기 전에 환경영향평가 협의를 거쳐야 함에도 불구하고 한국도로공사는 도로구역을 미리 결정하고 이후에 환경영향평가 협의절차를 진행하였다. 국립공원에 많은 영향을 주는 개발사업이었지만 환경부는 국립공원위원회 심의안건으로 올리지도 않았다.

서울외곽순환(벽제-퇴계원)고속도로 건설사업은 민간기업이 일본 은행으로부터 빚을 얻고 정부 지원을 받아 건설 운영하고 30년 뒤에 국가에 돌려주는 민자유치사업이다. 정부는 민간기업인 ㈜서울고속도로의 이익보장을 위해 국민의 세금으로 환경논쟁이 있는 사업을 강행하여 기업 이윤을 챙겨준 셈이다.

 

(3) 그후

북한산국립공원 관통도로는 표4와 같이 자연공원법과 법시행령을 개정하여 국립공원위원회의 심의사항을 추가하고, 비공원사업에 대해서도 국립공원위원회의 심의를 거치도록 하였다.

2003년 12월 24일 고건 국무총리는 시민사회단체 대표들과 면담을 통하여 다시는 북한산국립공원 관통도로와 같은 일이 일어나지 않도록 하겠다고, 국립공원을 보전하기 위한 법, 제도적 장치를 보완하겠다고 약속하였다.

자연공원법 일부개정(2007.1.3.)시 제23조의2(생태축 우선의 원칙) ‘도로·철도·삭도·전기통신 설비 및 에너지 공급설비 등 대통령령이 정하는 시설 또는 구조물은 자연공원 안의 생태축 및 생태통로를 단절하여 통과하지 못한다. 다만, 해당 행정기관의 장이 지역여건상 시설 또는 구조물의 설치가 불가피하다고 인정하는 최소한의 시설 또는 구조물에 한하여 해당 행정기관의 장이 그 불가피한 사유 및 입증자료를 작성하여 공원관리청에 제출한 경우에는 그러하지 아니하다.’이 신설된 것은 북한산국립공원, 계룡산국립공원 관통도로의 영향으로 생각된다. 그렇지만 이 법조문은 국립공원 보전을 위한 중요한 의제가 되지 못하고 있다.

표4. 북한산국립공원 관통도로 반대활동의 과정에서 진행된 법령 개정 현황

구분

전부개정 2001.3.28. 이전

전부개정 2001.3.28. 이후

비고

공원위원회의 심의사항

제19조(공원위원회의 설치) 공원에 관한 다음 각호의 사항을 심의하기 위하여 환경부에 국립공원위원회를, 도에 도립공원위원회를, 군에 군립공원위원회를 둔다.

1. 공원의 지정·폐지 및 구역변경에 관한 사항

2. 공원계획의 결정·변경에 관한 사항

3. 기타 공원의 관리에 관한 중요사항

제10조(공원위원회의 심의사항) 공원위원회는 다음 각호의 사항을 심의한다.

1. 자연공원의 지정·폐지 및 구역변경에 관한 사항

2. 공원기본계획의 수립에 관한 사항(국립공원위원회에 한한다)

3. 공원계획의 결정·변경에 관한 사항

4. 자연공원의 환경에 중대한 영향을 미치는 사업에 관한 사항

5. 그 밖의 자연공원의 관리에 관한 중요사항

공원위원회의 기능에 공원기본계획의 수립, 자연공원의 환경에 중대한 영향을 미치는 사업 및 계획을 심의사항으로 추가

공원사업외의 행위에 대한 행위허가

제23조(점용 및 사용허가)③공원관리청이 제1항의 규정에 의한 허가를 하고자 할 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 관계행정기관과 협의하여야 한다.

 

 

제23조(행위허가)③공원관리청은 제2항의 규정에 의한 허가를 하고자 하는 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 관계 행정기관의 장과 협의하여야 하며, 대통령령이 정하는 규모 이상의 행위에 대하여는 해당 공원위원회의 심의를 거쳐야 한다.

대규모 개발사업으로 인한 자연공원의 훼손을 줄이기 위하여 일정한 규모 이상의 비공원사업에 대해서도 공원위원회(公園委員會)의 심의를 거치도록 함(안 제23조제3항 및 제71조제3항).

허가에 관한 협의

제50조(허가에 관한 협의등) ①이 법에 의하여 허가를 받아야 할 사항으로서 국가 및 지방자치단체 또는 정부투자기관의 사업에 관계되는 것은 주무관청 및 지방자치단체 또는 정부투자기관의 장이 공원관리청과 협의하여야 하며 협의가 성립된 경우에는 이 법에 의한 허가를 받은 것으로 본다.

제71조(허가에 관한 협의 등)③공원관리청은 제1항 또는 제2항의 규정에 의한 협의대상이 대통령령이 정하는 규모 이상의 행위에 해당되는 경우에는 해당 공원위원회의 심의를 거쳐야 한다.

법시행령

제21조(허가에 관한 관계행정기관과의 협의 등)

공원관리청이 법 제23조제3항의 규정에 의하여 관계행정기관과 협의를 할 때에는 제16조제1항의 규정에 의한 허가신청서의 사본을 관계 행정기관에 송부하여야 한다.

 

②법 제23조제3항의 규정에 의하여 공원관리청이 행위허가를 함에 있어서 공원위원회의 심의를 거쳐야 하는 경우는 다음과 같다.

1. 부지면적이 2천제곱미터 이상인 시설을 설치하는 경우

2. 도로·철도·삭도·궤도 등의 교통·운수시설을 1킬로미터 이상 신설하거나 1킬로미터 이상 확장 또는 연장하는 경우

3. 광물을 채굴(해저광물채굴을 포함한다)하는 경우 또는 채취면적이 1천제곱미터 이상이거나 채취량이 1만톤 이상인 흙·돌·모래 등을 채취하는 경우

4. 5천제곱미터 이상의 개간·매립·간척 그 밖의 토지형질변경을 하는 경우

5. 만수면적이 10만제곱미터 이상이거나 총저수용량이 100만세제곱미터 이상이 되는 댐·하구언·저수지·보 등 수자원개발사업을 하는 경우

6. 해상양식어업시설 또는 해상종묘생산어업시설을 설치하는 경우로서 별표 2의공원위원회 심의대상에 해당하는 경우

3) 계룡산국립공원 관통도로

(1) 사업개요

- 1996 실시설계용역 시행

- 1997 환경영향평가서 초안 송부(대전지방국토관리청(이하 대전국토청)→금강환경청)

- 1998 환경영향평가서 최종본 제출(대전국토청→금강환경청)

- 환경영향평가서 보완요구(금강환경청→대전국토청), 국립공원 우회노선으로 선정 요

- 대전국토청 공사착수('98.11.13.~'05.12.15.)

- 1999 환경영향평가 협의회신(금강환경청→대전국토청), 국립공원 통과 신규노선은 기존도로 이용, 국립공원외 구간은 협의완료

- 환경영향평가 재협의 요청(대전국토청→금강환경청), 기존도로 선형불량, 공사비 증가, 민원, 군사보안등의 사유로 우회(안) 제시

- 환경영향평가 협의회신(금강환경청→대전국토청), 국립공원 통과전역을 터널로 변경요청

- 2001 환경영향평가 재협의 초안 제출(대전국토청→금강환경청), 우회(안)노선을 보완하여 재협의

- 2002 국립공원 통과구간 환경영향평가 재협의 완료

- 2002 환경영향평가 협의노선에 대한 실시설계 시행

- 2003 도로구역결정(변경) 및 접도구역 지정(해제) 고시

- 2004 계룡산국립공원내 행위허가 신청(1.13.)

- 계룡산국립공원내 행위허가 신청(대전국토청→환경부)

- 제54차 국립공원위원회 심의_ 심의 보류(5.3.)

- 제55차 국립공원위원회 심의_ 심의 보류(6.23.)

- 제56차 국립공원위원회 심의_ 심의 보류(9.3.)

- 제57차 국립공원위원회 심의_ 표결을 통하여 행위협의 찬성(12.1.)

- 환경부장관 대전국토청에 국립공원위원회의 심의 결과 통보(12.4.)

 

(2) 핵심 쟁점

북한산국립공원 관통도로를 공사강행하면서 대통령이 사과하고, 국무총리가 재발 방지 약속을 하였지만 채 한 달도 지나지 않은 2004년 1월 13일 건설교통부 대전국토청은 환경부에 계룡산국립공원을 관통하는 4차선 도로를 신설하겠다는 행위허가 신청을 하였다.

그런데 계룡산국립공원 관통도로는 자연보존지구를 200m 정도 통과하는 사업이었다. 자연공원법에 의하면 자연보존지구는 학술, 군사, 통신, 항로표지, 수원보호, 산불방지 등의 목적에 의하여 설치되는 최소한의 시설만이 가능하며, 공원을 관리하기 위한 시설의 경우에도 환경부령(도로의 경우 2차선 이하, 폭 12m 이하로 함.)으로 그 규모를 제한하고 있다.

계룡산국립공원 관통도로는 자연보존지구에는 들어설 수 없으며, 국방상, 공익상의 필요에 의한 시설을 허용하고 있는 자연환경지구에나 가능한 시설이다. 그러니 계룡산국립공원 관통도로 계획, 협의, 심의의결에 참여한 건설교통부, 환경부, 국립공원위원회 모두 자연공원법을 위반한 것이다.

계룡산국립공원 관통도로는 국도 1호선 해당 구간 및 주변 도로의 교통량이 감소하고 있으니 불필요한 도로였다. 건설교통부는 총 연장 10.069㎞ 중 40%에 달하는 3.96㎞의 구간이 국립공원을 통과함에도 도로 계획을 세웠다. 금강유역환경청은 계룡산관통도로에 대한 환경영향평가를 협의하는 과정에서 1차 협의 후 기존도로의 확·포장 공사가 불가능해진 상황에서 국립공원외 구간의 공사를 중지시키고 대안을 재검토해야하는데 이를 수행하지 않았다. 환경부는 국립공원위원회 심의를 거쳐야한다고 조건부 재협의를 했음에도 이를 2년간 방치하여 국립공원 구간만을 제외한 나머지 구간에서 공사가 진척되도록 하였다.

계룡산국립공원 관통도로 건설에 따른 환경영향평가는 국립공원을 대상으로 했다고 하기엔 믿기지 않을 만큼 형식적으로 이뤄졌다. 대전국토청은 교통량조사 등 기본적인 타당성 조사조차 하지 않은 채 엉뚱한 지점의 교통량 조사결과와 과장된 기울기 자료를 환경영향평가서에 삽입하였다. 동월계곡에 대한 조사를 하지 않고, 노선 위치가 변경됐는데도 변경 전 조사 자료를 그대로 인용하고, 터널공사에 따른 지하수 영향조사를 실시하지 않는 등의 ‘부실 작성 사항’이 지적되었다.

제57차 국립공원위원회(2004.12.1.)는 계룡산국립공원 관통도로 행위협의건을 찬성 9, 기권 2, 반대 1로 표결 통과시켰다. 계룡산국립공원 관통도로로 국립공원위원회의 문제점은 극명하게 드러났다. 정부가 추진하는 사업이 정부위원 10명(재경부, 국방부, 건교부 등의 10개의 정부부처)과 민간위원 10명(국립공원관리공단 이사장, 총무원장, 국립공원 거주 주민, 기타 환경부장관이 위촉한 10명)으로 구성된 위원회에서 부동의되는 것은 원천적으로 불가능하기 때문이다.

 

(3) 그후

환경부는 계룡산국립공원 관통도로가 국립공원위원회 심의안건으로 상정되어 있던 상황에서 제56차 국립공원위원회를 개최(2004.9.3.)하여 ‘국립공원내 개발사업 시행제도 개선안’(이하 개선안)을 보고하였다.

개선안의 주요내용은 표5와 같다. 계룡산국립공원 관통도로에 대한 여론(국립공원을 통과하는 도로를 건설하면서, 나머지 구간의 공사를 끝내고 국립공원위원회의 심의·의결만 기다리는 사업에 대한 문제제기)이 좋지 않다는 것을 인식한 결과라 하겠다.

표5. 국립공원내 개발사업 시행제도 개선안

구분

개선내용

비고

공원계획변경 및 행위허가

대상사업

공원계획변경 대상 : 삭도, 청소년수련시설 등의 공원시설. 공원시설은 공원계획변경 후 공원사업 시행허가를 받아 시행

행위허가 대상 : 공원시설 이외 시설(비공원시설). 일반 건축물의 신·증축, 토지형질 변경 등은 공원관리청의 허가를 받아 시행

 

공원위원회

심의절차 개선

환경영향평가 대상 사업 : 환경영향평가 초안단계에서 심의

사전환경성검토 대상 사업 : 사전환경성검토 협의 단계에서 심의

사전환경성 검토 대상 행정계획(환경성검토 후 환경영향평가 실시) : 사전환경성검토 협의단계에서 심의하되, 환경영향평가시 위원회 심의내용을 미 반영한 경우, 재 심의

사업의 계획단계에서 공원위원회가 심의하도록 함

자연환경영향

검토체계 확립

자연환경영향검토 대상 확대 : 부지면적이 5,000㎡ 이상인 공원시설 설치 등

자연환경영향검토시 작성 의무화 : 단, 환경영향평가는 환경영향평가서 초안, 사전환경성검토는 사전환경성검토서로 갈음 가능

 

2005년 10월 13일 대전고등법원은 유정칠(국립공원을지키는시민의모임 대표), 장정자(동월계곡 주변 주민) 등이 제기한 ‘도로구역결정(변경)무효확인’ 소송을 판결하며, ‘도로구역결정에 의하여 계룡산국립공원 내의 자연보존지구를 일부 통과하게 되어 자연공원법을 위반하였다고 하더라도 그 위반의 정도가 중대하고도 명백하다고는 할 수 없으므로’라 하여 ‘자연공원법을 위반하였지만 도로구역결정을 취소할 만한 중대한 위반은 아니다.’며 원고의 항소를 기각하였다.

재판부가 자연공원법 위반을 확인하였지만 건설교통부도, 환경부도, 국립공원위원회도, 그 누구도 사과하지 않았다. 시간이 지난 후 정부는 지하 구간에 대한 조항을 표6과 같이 자연공원법시행령에 추가하였다.

표6. 공원자연보존지구에서 허용되는 최소한의 공원시설 및 공원사업 중 도로 관련 조항

구분

일부개정 2010.10.1. 이전

일부개정 2010.10.1. 이후

비고

법시행령

제14조의2제1항

관련

별표 1의2

교통.운송시설

[도로]

2차로 이하, 폭 12미터 이하

[도로]

2차로 이하, 폭 12미터 이하(일방통행방식의 지하차도 및 터널은 편도 2차로 이하, 폭 12미터 이하로 하며 구난ㆍ대피공간을 추가할 수 있음)

 

4) 국립공원 케이블카

(1) 사업개요

1967년 제정된 공원법에 케이블카가 공원시설로 명문화되면서 케이블카는 국립공원에 설치가능한 시설이 되었다. 2016년 현재 국립공원 관광용 케이블카는 설악산국립공원 권금성(1971), 내장산국립공원(1980), 덕유산국립공원 무주리조트(1994) 등 3곳이다. 이중 덕유산국립공원 무주리조트는 스키장 곤돌라를 관광용 케이블카로 편법 운영하고 있다.

2001년 한라산국립공원(제주도), 지리산국립공원(전남 구례) 등지에서 케이블카 설치를 위한 공원계획 변경 움직임이 있자 김대중 정부는 케이블카가 국립공원에 미치는 영향을 연구·조사하여 정책을 수립하기 위해 ‘환경부 삭도검토위원회’를 설치·운영하여 ‘자연공원내 삭도설치 검토 및 운영 지침’을 작성하였다. 그후 케이블카는 공원시설이었지만 사문화된 단어가 되었다. 그래도 여전히 국립공원 케이블카는 선거용 공약으로 좋은 소재거리였다.

선거 때면 한 번씩 입에 오르내리던 국립공원 케이블카는 2007년 이명박 대통령이 당선되며 현실가능성이 되었고 이명박 정부는 2010년 자연공원법시행령을 개정하며 국립공원 정책을 혼돈에 빠뜨렸다.

표7. 2001년 이후 국립공원 케이블카 정책의 변화와 건설 움직임

일시

현황

2001.6

환경부 삭도검토위원회 설치·운영

2004.12

환경부 ‘자연공원내 삭도설치 검토 및 운영 지침’ 작성

일부 지자체와 개발업자들의 케이블카 설치 요구에 대해 구체적 판단 기준 마련(자연공원법이 포괄적으로 허용하고 있는 케이블카를 면밀히 살피고 곳곳에 방어 장치를 만들어 무분별한 케이블카 추진 억제하는 역할)

2007.12.29.

‘동·서·남해안권발전특별법’ 국회통과

설악산·오대산·한려해상·다도해해상·태안해안·가야산·월출산·지리산·변산반도 국립공원 포함 자연공원 29곳에 대한 난개발 가능성 확대

자연공원 인접 지자체들의 삭도 설치 요구 봇물

2008.1

일부 지자체와 개발업자들, 자연공원법 개정과 자연공원내 삭도설치 검토 및 운영 지침 완화 요구

2008.4

국토해양부가 ‘동·서·남해안권발전특별법’시행령에 해상국립공원 내 케이블카 설치 규정한 것에 내륙 국립공원 상인들 반발

2008.5.28.

‘자연친화적 로프웨이 협의체’ 1차 회의 개최

환경부 로프웨이협의체 구성하여 로프웨이(가공 삭도, 공중 케이블카) 관련 법과 지침의 타당성 검토 작업(개발 중심적 정책의 이명박 정부)

2008.12

환경부 ‘자연공원 로프웨이 설치·운영 가이드라인’ 작성

2009.5

환경부 자연공원법 시행령·시행규칙 개정안 입법예고

2010.9.20.

국무회의에서 자연공원법 시행령 개정안 통과

2010.10.1.

자연공원법 시행령 공포, 발효

2011.12

환경부, 국립공원 케이블카 시범사업 선정절차 확정

지리산국립공원 4곳(남원, 함양, 산청, 구례), 설악산국립공원 1곳(양양), 월출산국립공원 1곳(영암), 한려해상국립공원 1곳(사천)을 대상으로 2012년 3월 23일까지 최종보완서류를 제출받은 후 환경영향평가서 초안검토, 민간전문위원들의 검토, 국립공원위원회 심의를 거쳐 2012년 6월 말까지 시범사업대상지 선정하겠다 발표

2012.6.26.

환경부 국립공원위원회, 7개 지자체가 제출한 케이블카 계획 중 6곳 부결

사천시가 제출한 한려해상국립공원 통과(300m)하는 케이블카는 가결

2013.9.25.

환경부 국립공원위원회, 양양군이 제출한 설악산국립공원 케이블카 계획 부결

2015.4.29.

양양군, 설악산국립공원 오색케이블카 사업 위한 공원계획변경 승인신청서 환경부에 제출

2015.6.12.

국립공원위원회에 케이블카 사업 신청 보고

환경부, 7월 14일 졸속으로 “시민환경단체공청회”강행

2015.7.9.

박근혜 정부 초기부터 규제완화를 정책 중점과제로 추진 중 정부부처합동으로 “관광활성화대책”발표, 전국 산지의 규제를 완화해서 각종 관광시설개발 가능하도록 하는 내용 포함

2015.8.28.

환경부 국립공원위원회는 유례없는 표결을 강행해 설악산케이블카 사업 조건부 승인

2015.9.8.

환경부 장관 설악산오색케이블카 사업 승인 결재

2015.9.14.

설악산국립공원 오색케이블카 사업 환경부 고시(부대조건 7개항 명시)

2016.5.31.

경상남도, 지리산국립공원케이블카 사업을 위한 국립공원계획 변경 신청서 환경부에 제출

2016.7.5.

환경부, 지리산국립공원계획 변경신청 반려

(2) 핵심쟁점

현재 운영 중인 국립공원 케이블카는 국립공원의 생태계를 파괴하고, 경관을 훼손하는 시설임을 보여준다. 내장산국립공원은 케이블카로 상부정류장 주변 나지가 확대되고, 천연기념물 제91호 굴거리나무 군락지 양분화되었다. 덕유산국립공원내 무주리조트에서 편법 운영하는 케이블카로 향적봉은 관광지가 되었다. 설악산국립공원 케이블카로 권금성은 나무 한 그루, 풀 한 포기 자라지 못하는 곳이 되었다.

2001년 정부는 국립공원 케이블카에 대한 전면적인 검토를 통해 ‘자연공원내 삭도설치 검토 및 운영 지침’을 작성하였다(2004.12). 그러나 정부는 ‘동·서·남해안권발전특별법’ 국회통과와 일부 지자체, 개발업자 등의 요구에 ‘자연친화적 로프웨이 협의체’를 구성하여 국립공원 케이블카 정책을 원점 검토하였다. 환경부는 ‘자연친화적 로프웨이 협의체’의 의견을 들어 ‘자연공원 로프웨이 설치·운영 가이드라인’을 작성하며(2008.12) 국립공원 케이블카 정책을 대폭 완화하였다.

더하여 정부는 표8과 같이 자연공원법시행령을 개정하여 ‘공원자연보존지구에서 허용되는 최소한의 공원시설 및 공원사업’ 중 삭도(케이블카)만을 분리하여 2킬로미터에서 5킬로미터로 완화하였다. 공원자연보존지구는 국토 면적의 1.6%밖에 안 되어 특별한 이유가 없는 한 시설도, 행위도 제한해야 할 지역이다. 공원자연보존지구에 시설을 설치하기 위해 법을 개정한 사례는 자연공원 제도 도입 이후 처음이었다.

표8. 2010년 10월 1일 개정된 공원자연보존지구에서 허용되는 최소한의 공원시설 및 공원사업

구분

일부개정 2010.10.1. 이전

일부개정 2010.10.1. 이후

비고

교통.운송시설

[궤도.삭도]

2킬로미터 이하, 50인용 이하

[궤도(삭도는 제외한다)]

2킬로미터 이하, 50명용 이하

[삭도]

5킬로미터 이하, 50명용 이하

궤도에서 삭도만 분리하여 규제 완화


정부는 자연공원법시행령 제14조의2에 대한 개정과 함께, 2001년 10월 17일 자연공원법시행규칙 제14조도 표9와 같이 개정하였다. 정부의 자연공원법시행령, 시행규칙 개정으로 우리나라 자연공원 모든 지역엔 더 길고 더 놓은 케이블카가 설치될 수 있게 되었다.

표9. 공원사업의 시행기준 변경 현황

구분

공원사업의 시행기준

비고

법시행규칙

제정 1992.5.19.

내무부령

2. 집단시설지구외에 건축물을 설치하는 경우 건폐율은 100분의 20이하, 높이는 3층 이하가 되도록 한다. 다만, 해안공원 및 해상공원 안에 관광숙박시설을 설치하는 경우에는 5층이하가 되도록 할 수 있다.

 

법시행규칙

전부개정

2001.10.17.

환경부령

2. 자연보존지구·자연환경지구·밀집취락지구 또는 자연취락지구에 건축물을 설치하는 경우 건폐율은 100분의 20 이하, 높이는 3층 이하가 되도록 한다. 다만, 해안공원 및 해상공원 안에 관광숙박시설을 설치하는 경우에는 5층 이하가 되도록 할 수 있다.

 

법시행규칙

일부개정

2007.6.29.

환경부령

2. 자연보존지구·자연환경지구·밀집마을지구 또는 자연마을지구에 건축물을 설치하는 경우 건폐율은 100분의 20 이하, 높이는 9미터 이하가 되도록 한다.

높이의 제한을 층수가 아닌 미터로 변경

법시행규칙

일부개정

2010.10.1.

환경부령

2. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 지구에 건축물을 설치하는 경우 건폐율은 20퍼센트 이하, 높이는 9미터(삭도의 정거장은 15미터) 이하가 되도록 한다.

가. 법 제18조제1항제1호에 따른 공원자연보존지구

나. 법 제18조제1항제2호에 따른 공원자연환경지구

다. 법 제18조제1항제3호에 따른 공원자연마을지구

라. 법 제18조제1항제4호에 따른 공원밀집마을지구

삭도에 대해서만 (공원자연보존지구에서까지) 건축물의 높이를 9미터에서 15미터로 완화

자연공원법 개정 이후 환경부는 국립공원 케이블카 시범사업을 확정하였고, 국립공원위원회를 열어(2012.6.12.) 지리산국립공원 4곳, 설악산국립공원 1곳, 월출산국립공원 1곳 등 6곳은 부결하고 한려해상국립공원 1곳(사천)은 가결하였다. 당시 국립공원위원회는 지리산국립공원, 설악산국립공원은 국립공원 시범사업의 필요성이 있다며, 해당 지자체가 재신청할 경우 자연공원 로프웨이 설치·운영 가이드라인 등에 입각하여 심의하겠다고 했다.

케이블카가 자연공원법 상 설치가능한 공원시설이고, 대통령이 산지 규제 완화를 요구하고, 환경부가 국립공원 케이블카 시범사업이 필요하다는 상황은 국립공원위원회가 설악산국립공원 오색케이블카를 승인하도록 했다(2015.8.28.). 국립공원위원회는 설악산국립공원 오색케이블카를 계룡산국립공원 관통도로에 이어 16년 만에 표결 처리했다.

국립공원위원회가 설악산국립공원 오색케이블카를 표결처리한 후 안건과 관련 없는 부처(해양수산부) 위원이 심의와 표결에 참여하였고, 관련 자료 배포와 관련하여 국립공원위원회 운영규정(환경부훈령 국립공원위원회 운영규정 제6조제5항)을 위반한 사실이 드러났다.

표10. 설악산국립공원 오색케이블카를 심의·의결한 국립공원위원의 위법성

구분

위반 내용

비고

자연공원법시행령

제6조

(국립공원위원회의 운영 등)

1. 제5조제3항제1호의 위원 중 심의안건과 관련이 있는 부ㆍ처ㆍ청의 위원

해양수산부 공무원 심의의결에 참여

환경부훈령

국립공원위원회 운영규정

제6조

1. 위원회의 회의는 환경부장관이 소집하며 회의 개최일 15일전까지 회의의 일시, 장소 및 주제를 각 위원에게 미리 통보하는 것을 원칙으로 한다. 다만, 회의를 긴급히 소집할 경우에는 그러하지 아니한다.

5. 심의안건 및 심의 상 필요한 자료는 회의 개최일 3일전까지 배포하여야 한다. 다만, 제1항 단서에 해당하는 경우에는 그러하지 아니한다.

심의자료 회의 당일 배포

환경부는 2016년 5월 31일 경상남도가 신청한 지리산 케이블카 사업은 국립공원특별보호지역 통과 등 자연공원 로프웨이 설치·운영 가이드라인 위반, 지리산권 지자체간의 단일안 협의 등을 이유로 반려했다.

환경부가 국립공원 케이블카 정책을 결정하며 고려사항 중의 하나였던 국립공원특별보호구역은 출입금지(자연휴식년제)를 법적으로 보완한 제도이다.

표11. 국립공원특별보호구역 관련 조문 변경 현황

구분

조문

비고

제3차 일부개정

1986.12.31.

<신설>제36조의2(출입금지등) ①공원관리청은 공원자원의 보호·육성, 훼손된 자연의 회복, 이용자의 안전 기타 공익상 필요하다고 인정할 경우에는 공원구역 중 일정한 지역을 지정하여 일정한 기간 그 지역에의 출입을 제한하거나 금지할 수 있다.

출입금지 조문 신설

제31차 일부개정

2008.3.21.

제28조(출입금지 등) ① 공원관리청은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 자연공원 중 일정한 지역을 지정하여 일정한 기간 그 지역에 사람의 출입 또는 차량의 통행을 제한하거나 금지할 수 있다.

1. 자연생태계와 자연경관 등 자연공원의 보호를 위한 경우

2. 자연적 또는 인위적인 요인으로 인하여 훼손된 자연의 회복을 위한 경우

3. 자연공원에 들어가는 자의 안전을 위한 경우

4. 그 밖에 공원관리청이 공익상 필요하다고 인정하는 경우

출입금지의 경우를 구체화

제38차 일부개정

2011.4.5.

 

제28조(출입 금지 등) ① 공원관리청은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 공원구역 중 일정한 지역을 자연공원특별보호구역 또는 임시출입통제구역으로 지정하여 일정 기간 사람의 출입 또는 차량의 통행을 금지하거나 탐방객 수를 제한할 수 있다.

1. 자연생태계와 자연경관 등 자연공원의 보호를 위한 경우

2. 자연적 또는 인위적인 요인으로 훼손된 자연의 회복을 위한 경우

3. 자연공원에 들어가는 자의 안전을 위한 경우

4. 그 밖에 공원관리청이 공익상 필요하다고 인정하는 경우

자연공원특별보호구역 명문화

환경부가 2008.12 작성하여 2011.5 보완한 ‘자연공원 삭도 설치 운영 가이드라인’에 의하면 정류장 및 지주 설치지점은 ‘국립공원특별보호구역’을 최대한 회피해야 함

(3) 그후

현재 설악산국립공원 오색케이블카는 강원도 양양군이 조만간 환경영향평가 본안과 문화재위원회 심의를 접수하겠다고 한다. 경상남도가 신청한 지리산 케이블카는 반려되었지만 오늘도 여전히 지리산 케이블카를 포함 총 31개의 케이블카가 신규로 추진되고 있다.

3. 자연공원법에 대한 문제의식

 국립공원 관리의 기본법인 자연공원법은 명칭, 대상 등을 일본의 자연공원법을 따르고 있으나 전 세계에서 자연공원법으로 국립공원을 관리하는 나라는 일본과 한국뿐이다.

지난 48년간의 경험에 비추어 현행 자연공원법의 명칭과 내용은 근본적인 문제점을 지니고 있다고 하겠다. 도시공원법과 같은 날 제정된 자연공원법은 개발법(공원법)으로 출발된 법이다. 아름답고 수려한 자연환경에서의 개발을 전제로 한 자연공원법은 하위법령(시행령, 시행규칙)에 개발특례조항(~할 수 있다)을 과도하게 나열함으로 인해 자연공원 보존관리와는 거리가 있다. 이는 담당부서를 내무부, 환경부로 바꾼다고 해도 해결될 수 없는 자연공원법의 근본적인 한계이다.

1) 자연공원법 개정 주요 내용 (부록 3 참조)

자연공원법 개정 주요내용은 표12와 같다. 법 개정은 공원기본계획 수립, 용도지구의 변화, 공원재계획, 국립공원관리공단 설립 등의 정책 변화를 가져왔다.

표12. 자연공원법 개정 주요내용

구분

핵심조항

비고

제3차 일부개정

(1986.12.31.)

용도지구 내 행위제한 완화

국립공원 국가 직접관리로의 전환

<신설>국립공원관리공단 설립

<신설>국립공원 관리와 시설 설치 사항 결정 시 지자체 의견 수렴

<신설>공원계획은 결정된 날로부터 10년마다 그 타당성 여부를 검토

<신설>공원 안 정기적 자원조사 실시

국립공원관리공단 설립

(1987.7.1.)

제1차 공원재계획

제9차 일부개정

(1995.12.30.)

목적에 공원자원의 보전 및 생태계 보호 추가

용도지구 내 건축물 재개축 등 완화

10년 마다 공원구역 타당성 조사 조항

<신설>원상회복 비용의 예치

제2차 공원재계획

제12차 일부개정

(1997.12.17.)

<신설>입장료수입에 문화재 기여도에 따른 문화재 관리·보수 비용 지원

 

제14차 일부개정

(1999.2.8.)

공원구역 안 건축물·공작물 외부 도색 행위 제한

지정장소 외에서의 야영행위금지

 

제19차 전부개정

(2001.3.28.)

자연공원 밖 일부 공원시설의 설치를 공원계획에 포함

용도지구 세분화와 자연보존지구 내 허용행위기준 강화

공원위원회 심의 권한 강화

공원 보전·관리를 위한 토지 매수 협의 허용

<신설>공원기본계획 수립

용도지구, 자연보존지구.자연환경지구.자연취락지구.밀집취락지구.집단시설지구 등으로 세분화

제1차 자연공원기본계획 수립(2003~2012)

제23차 일부개정

(2005.3.31.)

승인절차 완화로 도립·군립공원 지정의 활성화

공원구역 내 주민지원사업 도모

<신설>용도지구 내 규제완화(자연보존지구 내 임산물 채취허용. 공원자연환경지구 내 개인묘지 허용)

 

제25차 일부개정

(2007.1.3.)

<신설>공원별 10년 주기 보전·관리계획 수립

<신설>자연공원 내의 생태축 우선의 원칙

공원별 보전관리계획 수립

제31차 일부개정

(2008.3.21.)

비공원관리청의 자연공원내 사업에 대한 기준 강화

도립·군립공원에 대한 지자체 권한 강화

자연공원내 출입금지 요건 구체화

 

제33차 일부개정

(2008.12.31.)

공원보호구역제도 폐지

 

제38차 일부개정

(2011.4.5.)

<신설>공원문화유산지구

<신설>자연공원특별보호구역 지정

<신설>공원관리청의 생태체험사업 시행

용도지구, 공원자연보존지구.공원자연환지구.공원마을지구.공원문화유산지구로 조정

제39차 일부개정

(2011.7.28.)

<신설>지질공원의 인증·운영

자연공원 종류에 지질공원 추가

제41차 일부개정

(2016.5.29.)

<신설>미착수 공원시설계획의 실효기간 10년으로

<신설>공원보호협약

<삭제>국립공원관리공단 관련 조항

도립·군립공원 지정·편입시 환경부장관 권한 축소

국립공원관리공단법 제정·공포(2016.5.29.)

2) 주요 법조문의 변화와 문제의식

(1) 목적

자연공원법은 제정 이후 제1조(목적)는 1995년, 2001년 등 두 차례에 걸쳐 조문을 변경했다. 현행 자연공원법은 2001년에 변경된 목적 조문에 기반 한다.

2001년 자연공원법 전부개정 이후 제23조의2(생태축 우선의 원칙)생태축 우선의 원칙(2007.1.3. 신설), 28조(출입 금지 등) 자연공원특별보호구역 지정 등이 신설, 변경되며 법은 보전 중심의 여러 장치들을 마련하였다. 반면 정부는 자연공원법시행령과 시행규칙의 개정(2010.10.1.)을 통하여 국립공원 케이블카 관련 규제를 완화하였다. 이는 명백한 법 정신의 위반이다.

표13. 자연공원법 목적 조문의 변경

구분

조문

비고

공원법 제정

1967.03.03

이 법은 공원의 지정 또는 설치 및 관리에 관한 사항을 규정함으로써 자연풍경지를 보호하고 국민의 보건·휴양 및 정서생활의 향상에 기여함을 목적으로 한다.

 

자연공원법 제정

1980.04.01

이 법은 자연공원의 지정·이용 및 관리에 관한 사항을 규정함으로서 자연풍경지를 보호하고, 적정한 이용을 도모하여 국민의 보건·휴양 및 정서생활의 향상에 기여함을 목적으로 한다.

적정한 이용

제9차 일부개정

1995.12.30

(전문개정)

 

이 법은 자연공원의 지정·보전·이용 및 관리에 관한 사항을 규정함으로써 자연생태계와 자연풍경지를 보호하고, 지속가능한 이용을 도

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2016-11-10
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성삼재.정령치도로의 변화가능한 방안과 미래

(글.윤주옥 국립공원을지키는시민의모임 실행위원장)


2017년은 지리산이 국립공원으로 지정된 지 50년이 되는 해이다. 지리산엔 2천 년 전부터 사람이 살았다고 하고, 그보다 수만 배의 시간 전부터 생명체가 살았을 것이니, 고작 50년을 놓고 뭔 호들갑이냐 하겠지만 그럼에도 2017, 50 등의 숫자에 마음이 가는 이유는 뭘까?

이 글은 국립공원 지정 50년이 특별한 의미를 가지도록, 지리산국립공원의 50살을 축하하기 위해 우리가 무엇을 할 수 있는지 고민하면서 쓰여 졌다. 지리산국립공원의 50년이 일회성 행사로 끝나지 않고 지리산국립공원의 미래 50년, 100년을 그려보는 시간이었으면 한다.

늘 그랬던 것처럼 오늘도, 이 시간이 계기가 되어 지리산국립공원 주변 지자체와 주민, 지리산국립공원에 관계된 기관, 지리산을 사랑하는 사람들이 지리산국립공원의 50년을 기쁜 마음으로 준비했으면 한다.


1. 국립공원 내 도로

1) 국립공원시설로서의 도로

자연공원법시행령(이하 시행령) 제2조(공원시설)제5호는 도로(탐방로를 포함한다), 주차장, 교량, 궤도, 무궤도열차, 소규모 공항(섬지역인 자연공원에 설치하는 활주로 1,200미터 이하의 공항을 말한다), 수상경비행장 등을 교통‧운수시설로 분류하고 있다.

시행령에 따르면, 국립공원 내 군도, 농로, 지방도, 국지도, 국도, 고속국도, 임도, 탐방로 등 여러 형태의 도로는 모두 공원시설이다. 이러한 도로 중 일정 규모 이상은 국립공원위원회의 심의를 거쳐야 한다. 국립공원 내 모든 도로는 공원시설이지만 도로의 관리책임이 환경부나 국립공원관리공단에 있는 건 아니다. 특별한 경우가 아니면 환경부와 국립공원관리공단은 탐방로에 대해서만 관리책임을 가지고 있다.

 2) 국립공원 내 도로 현황

탐방로를 제외한 법정도로, 임도의 현황을 보면, 월출산국립공원은 탐방로를 제외한 법정도로나 임도는 하나도 없는 반면, 한려해상국립공원은 탐방로를 제외한 법정도로가 15개 노선, 122.3km로 가장 많고 길다. 임도는 변산반도국립공원이 11개 노선, 29.27km로 가장 많고 길다.

산악형 국립공원 중에는 탐방로를 제외한 법정도로의 경우도, 임도의 경우도 지리산국립공원이 가장 많고 길다. 지리산국립공원의 탐방로를 제외한 법정도로는 11개 노선 총 길이는 68.8km이며, 임도는 5개 노선 총 길이는 16.17km이다.

표 1. 국립공원별 탐방로를 제외한 법정도로와 임도 현황

공원별

탐방로를 제외한 법정도로

임도

노선 수

노선 길이 (km)

노선 수

노선 길이 (km)

지리산

11

68.8

5

16.17

경주

2

18.0

2

8.6

계룡산

5

13.6

1

1.6

한려해상

15

122.3

6

10.09

설악산

8

54.9

-

-

속리산

8

46.7

-

-

내장산

6

20.7

1

2.1

가야산

2

9.0

3

9.12

덕유산

5

37.3

1

4

오대산

2

22.0

2

4.12

주왕산

4

6.3

-

-

태안해안

3

11.7

-

-

다도해해상

13

171.9

10

20.97

치악산

5

8.6

-

-

월악산

5

44.7

1

3.7

북한산

2

7.2

-

-

소백산

5

32.1

1

0.32

월출산

-

-

-

-

변산반도

6

19.4

11

29.27

무등산

5

12.0

-

-

112

727.2

44

110.06

2014년 10월 10일 현재 우리나라 국립공원 안에는 112개의 법정도로(탐방로 제외) 노선과 44개의 임도 노선, 569개소의 탐방로가 있다. 법정도로(탐방로 제외)의 총 길이는 727.2km이며, 임도의 총 길이는 110.06km, 탐방로의 총 길이는 1,898.16km이다.

표 2. 우리나라 국립공원 내 도로의 수와 길이

구분

총 수

총 길이(km)

비고

탐방로 제외 법정도로

112

727.2

 

임도

44

110.06

 

탐방로

569

1,898.16

 

총계

725

2,735.42

 

국립공원을 지나는 도로의 총 길이는 2,735.46km로 서울과 부산을 이어주는 경부고속도로 길이의 6.5배에 달한다. 탐방로를 제외한 경우 법정도로와 임도의 총 길이는 837.26km로 경부고속도로 길이의 2배에 달한다.

국립공원관리공단은 국립공원을 통과, 진입하는 도로에 대한 별도의 지침을 가지고 있지는 않으며 도로법 등 관련법령의 기준을 준용하고 있다고 한다. 국립공원을 통과하는 도로가 관련법령의 기준을 따르는 것은 당연한 일이나 국립공원이라는 특성을 감안한 ‘국립공원 내 도로 이용‧관리지침’을 작성해야 하지 않을까 한다.

캐나다, 영국, 독일, 일본 등 외국 국립공원은 국립공원 도로 건설, 정비, 개선에 대해서 각별한 주의를 하고 있으며 공원관리청은 해당 공원의 도로 관리를 위해 일반 도로와는 다른 별도의 지침 혹은 매뉴얼과 가이드라인 등을 구비하고 있다고 한다.

국립공원 등에서 도로 건설 및 개선사업을 하여야 할 경우, 도로관리청은 나름대로의 환경친화적 도로 지침을 가지고 이를 활용하고 있으며 공원관리청이 별도의 기준을 가지고 있다면 이를 우선한다.

표 3. 각국의 환경친화적 공원도로 지침 현황

구분

환경친화적 공원도로 지침

도로관리청의 지침

미국

공원도로 표준

비공원시설 기준(공원관리청), 경관도로 조성 법(도로관리청)

캐나다

국립공원마다 공원계획에 의해서 관리함. 도로계획 포함

경관도로 설계 가이드라인(도로관리청)

일본

공원계획을 수립하여 개발 공원별로 관리. 도로계획지침이 공원계획지침에 포함되어 있음

에코로드 지침. 아름다운 도로 디자인. 참여형 도로 등(국토교통성)

영국

국립공원이 참조할 국립공원 통합교통시스템 가이드라인 있음. 공원 내 교통시스템을 지속가능한 체계로 유도하기 위한 매뉴얼임

도로 및 교량 건설 매뉴얼, 좋은 도로 디자인(교통부)

독일

국립공원이 속하는 주의 법에 공원 내 도로관리에 대한 가이드라인이 포함되어 있으며 이에 따라 국립공원별로 계획 수립

 

한국

별도 지침, 가이드라인 없음

 

2. 지리산국립공원 내 도로

1) 지리산국립공원 내 도로 현황

지리산국립공원에는 군도, 농로, 지방도, 국지도, 국도, 임도, 탐방로 등이 있으며, 총 길이는 314.69km이다. 이중 지리산국립공원을 관통하는 도로는 4개 노선으로 성삼재도로, 정령치도로라 불린다.

표 4. 지리산국립공원 내 도로 현황

분류

구분

관리책임

공원내연장(㎞)

노폭(m)

출발점 및 종착점

기타

군도

 

산청군

3.5

4.0

산청군 삼장면 대포리 공원경계~내원마을

2009

산청군

3.2

4.0

산청군 시천면 중산리 공원경계~경상남도환경교육원

2009

산청군

6.5

4.0

산청군 삼장면 평촌리 공원경계~새재마을

2009

농로

함양군

2.0

8.0

함양군 마천면 강청리 공원경계~백무동마을

1994

지방도

경상남도

4.9

7.0

하동군 화개면 범왕리 신흥 공원경계~삼정마을

1986

전라남도

1.5

8.0

전남 구례군 토지면 내동리

1986

관통도로

전라북도

12.0

8.0

남원시 주천면 고기리~산내면 덕동리

1987

관통도로

전라북도

12.0

8.0

남원시 산내면 내령리~산내면 덕동리

1988

관통도로

전라남도

15.7

8.0

구례군 광의면 방광리~산동면 좌사리

1988

국지도

관통도로

전라북도

6.0

8.0

남원시 주천면 고기리~주천면 고기리

1988

국도

 

국토해양부

1.5

8.0

전남 구례군 마산면 황전리

 

임도

함양군

0.24

3

경남 함양군 마천면 매암마을

1990

함양군

0.38

4

경남 함양군 마천면 추성리

1995

남원시

11

4

전북 남원시 운봉읍 산덕리

1994

남원시

2.00

4

전북 남원시 산내면 입석리

1993

남원시

1.67

4

전북 남원시 주천면 호경리

1995

탐방로

 

국립공원

관리공단

25.50

2.0~3.0

노고단고개~천왕봉

 

8.80

2.0~3.0

의신마을~세석평전

 

5.00

2.0~3.0

거림~1400고지

 

4.00

2.0~3.0

칼바위~장터목

 

5.40

2.0~3.0

중산리~천왕봉

 

5.80

2.0~3.0

법계교~순두류~법계사

 

10.20

2.0~3.0

유평~천왕봉

 

3.00

2.0~3.0

새재~삼거리

 

9.20

2.0~3.0

추성동~천왕봉

 

5.80

2.0~3.0

백무동~장터목

 

6.50

2.0~3.0

백무동~세석평전

 

6.80

2.0~3.0

의신~벽소령

 

5.00

2.0~3.0

음정~벽소령

 

7.70

2.0~3.0

청학동~삼신봉~갈림길

 

9.00

2.0~3.0

쌍계사~불일폭포~삼신봉

 

4.90

2.0~3.0

범왕교~토끼봉

 

5.70

2.0~3.0

영원사~삼불사~약수암

 

1.50

2.0~3.0

도마마을~삼불사

 

2.70

2.0~3.0

백무동~두지동

 

1.00

2.0~3.0

대원교~숯가마터

 

1.50

2.0~3.0

중산리탐방안내소~자연관찰로

 

1.80

2.0~3.0

삼성궁입구~상불재

 

3.70

2.0~3.0

신흥~의신옛길

 

2.50

2.0~3.0

연하천삼거리~삼각고지

 

9.20

2.0~3.0

반선~화개재

 

8.50

2.0~3.0

쟁기소~반야봉~삼도봉삼거리

 

3.20

2.0~3.0

고기리~고리봉

 

13.70

2.0~3.0

만복대~정령치~바래봉삼거리~운봉아래

 

3.10

2.0~3.0

구룡삼곡~구룡폭포

 

1.80

2.0~3.0

전북학생교육원~세동치

 

3.00

2.0~3.0

부운마을~부운치1

 

2.00

2.0~3.0

팔랑마을~팔랑치

 

0.60

2.0~3.0

산덕임도~부운치2

 

3.80

2.0~3.0

월평마을~바래봉

 

0.60

2.0~3.0

바래봉삼거리~바래봉

 

1.50

2.0~3.0

와운교~요룡대

 

0.80

2.0~3.0

뱀사골야영장~와운길

 

0.40

2.0~3.0

정령치~정령치 습지

 

0.70

2.0~3.0

육모정~약수터~육모정

 

0.50

2.0~3.0

구룡임도~구룡치

 

7.00

2.0~3.0

화엄사~무넹기

 

6.00

2.0~3.0

직전마을~피아골삼거리

 

5.30

2.0~3.0

만복대~성삼재

 

5.40

2.0~3.0

성삼재~노고단정상

 

3.90

2.0~3.0

화엄사~연기암

 

2.00

2.0~3.0

당동~당동고개

 

1.00

2.0~3.0

천은사입구~차나무밭

 

1.20

2.0~3.0

천은제입구~제방

 

0.30

2.0~3.0

노루목~반야봉삼거리

 

0.60

2.0~3.0

무넹기보~노고단고개

 

1.50

2.0~3.0

상위~묘봉치

 

지리산국립공원에는 다른 국립공원과 마찬가지로 군도, 농로, 지방도, 국지도, 국도, 임도, 탐방로뿐만 아니라 샛길이라 불리는 비법정탐방로가 있어 곳곳에 사람의 발길이 닿지 않는 곳이 없다. 샛길은 예전부터 사용하던 길도 있지만 탐방객들의 판단에 따라 만들어지기도 한다.

샛길은 지리산국립공원의 생태계에 안 좋은 영향을 미치기도 하지만 탐방객의 안전에도 문제가 된다. 샛길 이용 금지에 대한 홍보와 함께 적극적 현장순찰이 요구된다.


그림 1. 지리산국립공원의 주요 샛길

2) 도로의 인한 영향

도로는 지역간의 접근성 및 이동성을 향상시켜 경제, 정치, 문화적으로 중요한 기능을 수행하는 국가의 중요한 기반 시설 중의 하나이다. 국립공원 지역도 예외가 아니다. 그러나 도로가 건설되면 그곳에 존재하던 생태계는 다양한 영향을 받게 된다(Spellerberg, 2002).

일정 지역에 도로를 건설하게 되면 도로 인근에 서식하는 식물을 비롯한 생태계가 직접적으로 파괴되는데 특히 우리나라와 같이 산악지대가 많은 곳에서는 비탈면이 넓게 발생되어 넓은 면적의 생태계가 소실된다(김보현․이경재, 2000). 또한 도로가 신설될수록 탐방객 수가 증대되어짐으로 인간의 답압 등에 의한 서식지 교란과 그 복구정비로 인한 표토의 교란이 일어나게 된다(오구균 등, 1997).

도로에 의한 광범위한 생태계 교란현상 중 가장 큰 비중을 차지하는 것이 서식지 조각화이다. 도로 폭, 지역, 방향 그리고 주변의 토지이용형태에 따른 서식지 조각화는 각 조각에서 가장자리 효과를 발생시키고 산림보전관리의 주요 대상이 되는 내부 생태계 보호, 야생동물과 식물의 서식지 축소 (김귀곤․최준영, 1998), 외래종의 도입에 관련된 문제를 야기한다.

지리산국립공원 내에는 관통도로이자 지방도로인 2차선 포장도로, 등산객의 유입이 많은 1.5m - 3m 폭의 법정탐방로, 주요탐방로는 아니지만 산악인들의 출입이 잦은 1m 폭의 비법정 탐방로가 있다. 모든 종류의 도로를 지리산국립공원 경계와 중첩하였을 때 전체 440.49km2에 이르는 지리산국립공원에서 총 491개의 조각이 도출되었고 조각의 총면적은 356.59km2이었다(그림 2).


그림 2. 지리산국립공원의 도로와 탐방로 분포. 실선=도로와 법정탐방로; 점선=비법정탐방로.

지리산국립공원이 하나의 연속된 서식지가 아니라 많은 도로와 탐방로로 인해 분리되는 대체로 작은 서식지 조각의 모자이크임을 보여주고 있다. 비법정 탐방로를 고려하면 무려 491조각, 법정 탐방로만 고려하더라도 58조각이 존재하는 것으로 나타났다.

지리산국립공원에서도 성삼재 도로로부터 산림 내부까지의 거리에 따른 외래종의 식생천이조사가 수행된 바 있다(김보현․이경재, 2000). 도로 주변에 절개 비탈면 급속녹화용으로 도입된 큰김의털이 우점종으로 나타나고 있고 녹화의 용도로 사용되는 타지의 토양이 아무 처리 없이 유입되어 겹달맞이꽃, 개망초 등의 침입종이 자리를 잡으면서 귀화식물이 확산되고 있다.

이처럼 도로의 건설은 인간의 활동을 극대화 시키는 기회로 작용할 뿐만 아니라 탐방로 주변은 표면침식, 수목의 고사, 암석노출, 뿌리노출, 노폭확대 등으로 훼손되어지는 지역을 확장시키는 주요 원인이 되기도 한다(오구균, 1991).

서식지 조각화와 굴곡화는 활동영역이 넓고 소규모의 개체군을 가지는 대형 포유류 쇠퇴나 절멸을 촉진시킨다. 즉, 자식열세, 유전자 부동, 개체군의 크기 감소로 생기는 다른 문제점 등에 의한 피해가 커져(Primack, 1993) 반달가슴곰처럼 커다란 몸으로 인해 활동영역이 넓은 야생동물에게는 치명적이다.

3. 성삼재·정령치도로의 현황과 변화가능성

1) 일반 현황

노고단, 반야봉, 백무동 등 지리산 곳곳은 나름의 이유가 있는 이름이 붙여져 있다. 삼한시대 때 수비 성터였던 성삼재는 성이 다른 세 명의 장수가 지켰다는 것에서, 정령치는 정장군이 지킨 고개라는 것에서 유래되었다 한다.

먼 과거부터 점으로 존재하던 성삼재가 길, 도로란 이름의 선이 된 것은 일제 강점기부터이다. 일재 강점기 일본인들은 지리산의 목재를 빼내 가기 위해 성삼재에 길을 만들었다. 목재수탈용 길, 성삼재도로는 태생부터 지리산의 아픔을 전제로 한 도로였다. 그렇게 선이 된 성삼재길은 한국전쟁 전후 빨치산 토벌 명목의 군사작전도로가 되었다. 오늘 우리가 보는 성삼재도로와는 다른 모습의 성삼재군사도로에는 구불구불한 비포장 길을 따라 군용트럭이 오갔을 것이다.

성삼재도로가 지금의 모습을 갖게 된 것은 1985년 IBRD 차관 등 68억 원 예산으로 천은사에서 성삼재를 거쳐 반선을 잇는 8m 포장도로를 건설하면서 부터다. 당시 정부는 성삼재도로 확포장 이유를 1988년 서울올림픽을 보기 위해 우리나라를 찾는 외국인들에게 지리산국립공원을 편하게 관광하도록 하기 위해서라고 했다. 그리고 지방도 861호라고 이름 붙였다.

성삼재도로는 1985년 IBRD 차관 등 68억 원 예산으로 착공, 천은사에서 성삼재를 거쳐 반선을 이으면서 1988년 개통되었다. 성삼재도로 건설로 야생동물의 서식처가 잘리고 이동통로가 단절되면서 지리산국립공원 서북부의 생태계가 심하게 훼손되었다.

또한 성삼재도로를 이용하여 노고단에 오르는 차량을 수용하기 위하여 1991년 국립공원관리공단이 백두대간 마루금을 허물어 설치한 성삼재주차장은 노고단 정상에서도 훤히 보이는 흉물이 되어 버렸다.

표 5. 지리산국립공원 내 성삼재·정령치도로 현황

구분

성삼재도로

(지방도 861호선)

정령치도로

(지방도 737호선)

공원내 구간

시점

구례군 광의면 방광리

(천은사입구)

남원시 주천면 고기리

(고기삼거리)

종점

남원시 산내면 내령리

(뱀사골지구)

남원시 산내면 덕동리

(달궁삼거리)

공원내 규모

연장(㎞)

24

13

폭원(m)

8

8

조성년도

1985~1988

1985~1988

시행기관

건설교통부

건설교통부

토지소유

대한불교조계종(천은사)

국·공유(건설부.전라남도)

국·공유(건설부.전라북도)

공원시설 진입도로 반영여부

반영

반영

관리주체

전라남도.전라북도

전라북도

2) 시설물 현황

성삼재·정령치도로와 같이 국립공원을 통과하는 도로는 두 가지 정도의 목적으로 이용된다. 하나는 국립공원을 단순 통과하여 이동하기 위한 목적이고, 다른 하나는 국립공원을 탐방할 목적으로 이용하는 경우이다.

지역주민들이 일상적으로 이용하는 경우를 제외하면 성삼재·정령치도로는 구례에서 남원을 연결하는 국도 19호가 있어 단순 통과 목적보다는 지리산국립공원에 진입하기 위한 도로이다.

성삼재·정령치도로에 있는 주차장 중 공단이 관리하는 주차장은 반선, 달궁, 정령치, 성삼재 등 4곳이며 천은사주차장은 천은사에서, 시암재주차장은 개인이 관리하고 있다.

표 6. 성삼재·정령치도로 상 국립공원관리공단이 관리하는 주차장 현황

(단위 : ㎡, 대)

명칭

설치

년도

위 치

소유자

관리자

면적

주차가능대수

주차료징수

비고

대형

소형

반선

1985

전북 남원시 산내면 부운리 216-1 일원

환경부

전북

공단

8,512

80

15

65

 

달궁

1985

전북 남원시 산내면 달궁 402 일원

전북

공단

10,177

155

23

132

 

정령치

1993

전북 남원시 산내면 정령치로 1523

환경부

공단

(민간위탁)

2,698

75

8

67

 

성삼재

1991

전남 구례군 산동면 심원길 53-9

환경부

공단

11,670

247

27

220

 

성삼재·정령치도로 상 휴게소는 시암재, 성삼재, 정령치 등 3곳이며, 탐방지원센터는 구룡(1997년 설치), 성삼재(2006년 설치), 뱀사골(2007년 설치) 등 3곳이다. 이중 성삼재 휴게소는 성삼재지구에 설치된 시설이다. 성삼재지구에는 주차장, 휴게소, 분소, 탐방안내소, 공중화장실, 시인마을 등이 있다.

표 7. 성삼재지구 내 주요시설 현황

시설물

설치년도

건축면적(㎡)

비고

주차장

1991

11,670

대형27, 소형 220

주차장 매표소

1991

3.2

 

성삼재 화장실(상)

1991

83.7

 

성삼재 화장실(하)

1991

51.8

 

휴게소 A동

1991

228.36

단독시설

휴게소 B동

1994

18.0

시인마을

2006

 

1동

성삼재·정령치도로에는 3개의 야생동물 이동통로가 있다. 시암재 야생동물 이동통로는 환경부에서 시범사업으로 추진, 1998년 준공하여 2001년 공단에 관리 위탁된 터널형 통로(폭6m, 높이5m, 길이12m)이다.

표 8. 성삼재·정령치도로 상 생태통로 현황

설치기관

관리기관

도로

구분

도로명

설치위치

통로

유형

설치기간

비고

시작

년월

준공

년월

환경부

지리산국립공원 남부사무소

지방도

861호선

전남 구례군 광의면 방광리

터널형

‘98

‘98

시암재

환경부

전북 남원시

지방도

737호선

전북 남원시 산내면 덕동리

터널형

‘11

‘11

정령치1

환경부

전북 남원시

지방도

737호선

전북 남원시 주천면 고기리

터널형

‘11

‘11

정령치2

연도별 시암재 야생동물 이동통로를 이용한 야생동물은 2006년 14종, 2007년 15종, 2008년 18종, 2009년 12종, 2011년 11종이며 포유류와 조류의 이용 빈도가 높았다. 시암재 야생동물 이동통로를 이용한 야생동물 중 반달가슴곰은 2008년 1회 확인, 삵은 2011년을 제외하고는 매년, 담비는 2006년 처음 확인된 후 2010년 이후 지속적으로 확인되었다.

2013년부터 2015년까지 진행된 야생동물 이동통로 이용 결과는 표 9을 참조하면 된다.

표 9. 야생동물 이동통로 이용 모니터링 결과 (2013~2015)                                                                        (단위: 개체)

구분

2013년

2014년

2015년

비고

1,673

203

685

785

 

시암재

107

40

26

41

 

정령치1

457

22

177

258

 

정령치2

1,109

141

482

486

 

3) 지리산국립공원 경계 안의 마을 현황

성삼재도로 주변에는 심원, 하부운, 덕동, 학천, 달궁, 버드재, 반선 등이 있다. 심원은 2013년부터 협의매수를 진행하며 이주를 추진 중이며, 달궁, 버드재, 반선 등 3개 마을은 2010년 말 공원구역에서 해제되었다.

그림 4에서 보듯이 달궁, 버드재, 반선 등은 공원구역에서 해제되었다고 하지만 성삼재도로에 접해 있는 마을로 국립공원 중심부에 있는 마을을 국립공원에서 해제하는 것이 국립공원의 미래를 고민할 때 어떤 의미를 갖게 되는지 묻게 된다.


그림 4. 성삼재도로 주변 마을

4) 문제점

• 야생동식물에 미치는 영향

생태계의 안정성을 평가하는 중요한 지표는 교란되지 않는 생태계의 면적이다. 면적이 큰 생태계는 면적이 적은 생태계에 비해 상대적으로 안정된다. 반면 생태계가 도로 등에 의해서 잘리거나 동강나게 되면 생태계의 안정성은 감소하게 된다(이관희 1992, 조도순 1992).

성삼재‧정령치도로에서의 로드킬 모니터링 결과에 의하면 정령치도로보다는 성삼재도로에서 로드킬이 많이 발생함을 알 수 있다.

표 10. 성삼재·정령치도로의 연도별 로드킬 현황

구 분

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014.7.

804

138

137

96

114

78

56

120

45

20

정령치도로

83

28

3

0

6

9

9

13

9

6

성삼재도로

721

110

134

96

108

69

47

107

36

14

성삼재도로 변에는 자동차와 사람을 따라 들어온 귀화식물들이 많은데 그 분포가 통과차량 밀도와 높은 상관관계를 나타내는 것으로 추정되었다. 또한 성삼재도로는 밀렵꾼과 봄철 산나물꾼들에게 손쉬운 통로를 제공하고 있다.

국립공원을지키는시민의모임은 2008년 10월 성삼재도로 주변 식재종 조사를 하였는데, 천은사주차장 초입부터 달궁교까지 식재종은 22종, 식재면적은 16,505.85㎡에 달하였다. 족제비싸리는 전 구간에서 나타났는데 그 이유는 성삼재도로 공사 시 성토지역에 씨앗을 일괄적으로 뿌렸기 때문이다.

표 11. 지리산국립공원 성삼재도로변 식재종 현황(2008년 10월 11일.12일 기준)

조사지역

식재 면적

성삼재주차장 초입~천은사주차장 초입

성삼재주차장 초입~달궁교

수(그루)

면적(㎡)

수(그루)

면적(㎡)

감나무

1

 

1

 

개나리

 

192

 

97

꽃말발도리

 

489

 

472.5

노무라단풍

 

30

 

 

단풍나무

2

400

 

2018

담쟁이

 

8

 

 

무궁화

 

 

 

680

물오리나무

 

160

 

4089

벚나무

 

 

 

40

복사나무

14

 

3

 

사방오리

 

1606

 

 

아까시나무

2

69

4

21

오동나무

8

 

 

 

은사시나무

 

75

 

 

자귀나무

 

 

1

 

잣나무

9

533

8

1752.75

조팝나무

 

170

 

329

족제비싸리

 

351.2

 

1615

쥐똥나무

 

160

 

 

철쭉류

 

204

 

644.4

편백

4

 

 

 

현사시나무

 

 

1

 

40

4,447.2

18

11,758.65

• 대기질‧소음의 문제

성삼재도로는 경사가 심해 평지에 비하여 매연이 많이 발생할 뿐만 아니라 내리막길 차량에서 나는 타이어 타는 냄새는 역겨울 정도로 심하다. 연간 45만 대에서 발생하는 자동차 배기가스와 소음, 냄새 등도 생태계에 영향을 준다.

대기질 조사결과에 의하면, 성삼재·정령치도로 주변의 농도가 도로에서 멀리 이격된 노고단대피소 지역에 비하여 전반적으로 높은 농도를 나타냈다. 측정결과 가장 우려되는 항목은 미세먼지로 2007년 10월 26일(금) ~ 28일(일) 조사시 성삼재휴게소는 대기환경기준을 초과하였고, 대도시 지역(서울시 월평균 60㎍/㎥)의 평균농도보다 높은 101㎍/㎥을 나타냈다.

소음 측정 결과 성삼재도로 지역은 주간평균 58.6 ~ 65.3㏈로 나타났다. 이 결과는 국립공원이라는 지리적 특성을 감안하면 낮은 수치가 아니며, 노고단대피소와 비교하면 도로변 지역이 13.2 ~ 18.6㏈ 정도 높게 나타나 차량소음의 영향이 매우 큰 것으로 조사되었다.

• 지리산국립공원 이용 행태의 변화

1991년 오구균 등이 연구한 자료에 의하면, 성삼재도로 건설로 인하여 대폭적인 입장객 수 증가 지점은 전북지역의 구룡 매표소와 전남지역의 천은 매표소 입장객이며, 이 두 지점은 과거 도보에 의한 지리산국립공원 탐방이 불가능하였으나 도로 개설 후 천은지구의 경우 1987년 5만명에서 1990년 46만 3천명으로, 구룡지구는 32만 4천명으로 증가하였다.

또한 1991년 8월 토, 일, 월요일 3일 동안 지리산국립공원 총 입장객(109,733명) 중 8.63%인 10,856명이 노고단을 방문하였는데, 가을철 노고단 탐방객 비율을 봄철과 같은 비율로 적용할 경우 총 입장객에 대한 노고단 탐방객 비율은 평균 9.98%로 추정되었다.

성삼재도로가 개발되기 이전인 1987년과 그 후인 1990년 지리산국립공원 총 탐방객에 대한 노고단 탐방객 비율을 적용시킬 때 성삼재도로 개발 전인 1987년에는 연간 약 37,800명이 노고단을 이용한데 반하여 1990년에는 개발 전의 7배인 263,700명이 노고단을 이용한 것으로 추정되었다.

• 관리상의 문제점

성삼재도로는 지리산국립공원에 가는 사람들이 이용하는 도로이다. 특히 여름과 가을 성수기 일시에 집중되는 차량으로 성삼재 주차장은 주차 공간이 부족하게 되고, 천은사~성삼재 주차장~심원마을 입구 구간은 심한 교통체증 현상이 발생한다.

이제 지리산국립공원을 탐방하는 사람들은 화엄사부터 걷기보다는 성삼재까지 차량을 이용하는 것이 보편화되었다. 1,100m 고지까지 차량을 이용하여 올라온 탐방객은 놀이공원에 갈 때와 똑같은 복장과 마음으로 1,507m 노고단을 한번 휙 둘러보는 것이다. 그러니 탐방객에게 국립공원의 가치와 존엄성을 말하는 것은 선언으로 들릴 수밖에 없다.

지리산국립공원 탐방객에게 성삼재 휴게소는 그냥 매점일 뿐이다. 성삼재 휴게소에서는 전국 어디에서나 볼 수 있는 기념품을 팔고 있다. 국립공원, 지리산, 환경과 생태 등에 대한 판매물품은 거의 없다.

성삼재은 연간 100만 명이 방문하는 곳으로 탐방객 수로 본다는 지리산국립공원의 얼굴이다. 그런데 지리산국립공원 탐방객이 성삼재를 다른 관광지와 크게 다르지 않게 생각한다면, 국립공원관리공단의 국립공원 관리는 구멍이 뚫리는 것이다.

5) 변화가능성

성삼재·정령치도로에 대한 여러 생각은 ‘성삼재도로의 이용 개선’을 위한 활동으로 모아져 2006년 9월 우원식 국회의원과의 공동 토론회, 2006년 12월 지리산권 종교·시민단체 연석회의, 2007년 3월 전문가 간담회, 2007년 9월 지역주민 대화마당 등을 진행하였다. 이와 함께 국립공원을지키는시민의모임과 지리산생명연대는 ‘1년에 하루는 걸어서 성삼재까지!’란 타이틀로 성삼재도로 걷기를 하였다.

성삼재·정령치도로 이용 개선을 위한 여러 단위의 노력에 국립공원관리공단은 2007년 ‘지리산국립공원 성삼재·정령치 도로이용체계 개선계획 연구’를 진행하였고 드디어 뭔가 달라지는가 싶었다.

그러나 성삼재 도로변에 사는 주민들과의 의견 교환, 조율, 공생 대안 논의 등을 충실히 진행하지 못한 연구는 뱀사골주민들의 강력한 항의에 멈출 수밖에 없었다. 연구는 성삼재 도로이용체계 개선의 선행 조건으로 ‘지역주민과의 공감대 형성’이란 선언적 문구만을 남긴 채 마무리되었다. 아쉬움이 많은 연구였다.

성삼재도로의 변화를 이야기하면 사람들은 말한다. ‘도로를 없애야지, 걸어가면 되잖아, 현실적으로 어떤 변화가 가능하겠어?’ 지금 성삼재·정령치도로는 많은 상상력이 요구한다. 상상력은 가능성을 넘어서는 일로 성삼재·정령치도로를 어떻게 바꿨으면 좋겠는지 마음껏 그려보는 일이다.

• 성삼재주차장 폐쇄

성삼재주차장을 폐쇄하면 성삼재주차장에 주차하던 차량들은 어쩌냐고 묻겠지만 구례 방향에서 올라가는 차량들은 구례버스터미널, 화엄사 입구, 천은사주차장 등에 차량을 주차하고 대중교통을 이용하면 된다.

남원 방향(내령, 고기)에서 올라오는 차량들은 어쩔 것인가? 지금 당장은 대책이 없지만 성삼재주차장 폐쇄가 공식화되면 남원시는 지역주민과 남원 방문객들을 위하여 뱀사골, 구룡에서 성삼재를 잇는 대중교통 체계를 신설하지 않을까 희망해 본다.

교통량정보제공시스템에 의하면 ‘0861-08’(지천~산내)의 교통량이 꾸준히 늘어나고 있고, ‘0737-01’(운봉~주천)의 교통량도 4년 전에 비해 크게 늘어났으니 이 희망이 터무니없지는 않을 것이다.

뱀사골, 구룡에서 성삼재까지 다니는 대중교통이 신설되면, 신설 대중교통 노선는 천은사-성삼재 기존 대중교통노선과 연결되며 전라남북도를 연결하는 성삼재·정령치 대중교통이 탄생하는 것이다.

표 12. 성삼재·정령치도로의 연도별 교통량 추이                                                          (단위 : 대/일)

구분

0861-08(지천~산내)

0861-10(마천~인월)

0737-01(운봉~주천)

2011년

2,057

2,413

765

2012년

1,908

2,378

854

2013년

1,994

2,139

1,656

2014년

2,021

1,813

1,310

2015년

2,048

1,589

1,263

성삼재주차장을 폐쇄한 후 성삼재주차장은 어떻게 할 것인가? 원지형복원을 해야 한다. 성삼재는 백두대간 마루금이 지나는 곳이다. 성삼재지구에 대한 원지형복원은 많은 비용이 필요하며, 기존의 시설과 이용 동선에 대한 과제도 있으나 백두대간 마루금 복원에 관심이 많은 산림청과 환경부, 국립공원관리공단, 지역사회, 전문가 등이 협력하여 진행하면 불가능한 일도 아니라 판단된다.

참고로 이미 산림청이 정령치에서 백두대간 마루금 연결공사를 하고 있고, 국립공원관리공단이 이상돈 국회의원에게 제출한 자료에 의하면 환경부의 한반도 핵심생태축 연결복원 추진계획(2013~2017) 대상지에 성삼재가 포함되어 있다고 한다.

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2016-09-29
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우리나라 대표 노거수림지역과 설악산 케이블카 예정지 수목의 나이 비교

글/ 부산대 홍석환교수

우리나라는 오래전부터 삼천리금수강산으로 불리며 자연과 산세의 아름다움을 모두가 인식해왔다. 그러나 지금은 이런 말들을 전혀 쓰지 않는다. 오래된 낡은 말이라서가 아니라 이제 이렇게 불릴 자격이 없어졌음을 모두가 마음속으로는 알고 있는 것이다. 상황이 이러함에도 아직까지 국토 면적의 64%가 산림이라는 이유로 더 개발해야 한다는 논리를 펴고 있다. 
아름다움이 있어야 그곳에 가는데, 그곳에 가기 위해 정작 그 아름다움을 파괴하려 하고 있다. 그곳에 갈 이유가 없어지게 되는 것이다. 개발에 따른 훼손은 자연의 시간과는 달리 급격하게 나타나고 짧은 시간이 지나 아름다움의 가치가 사라지면 개발자들은 다른 곳으로 시선을 옮기고, 또 옮기고를 반복해온 것이 지금까지 우리나라 관광산업의 흐름이었으며 이제 이 개발행위가 마지막 보루인 설악산국립공원의 심장부까지 와 있는 것이다. 
설악산케이블카 예정지는 문화재청이 지정한 천연보호구역으로 그 의미와 가치는 말로 형용할 수 없다. 1965년 지정당시에 문화재위원들께서는 이곳 설악산을 
“우리나라에서 자연상의 피해가 가장 적다고 할 수 있는 지역”
이며 이러한 온전한 지역이 이미 우리나라에 몇 개 없음을 인식하였기에 
“이 지역만이라도 우선 천연기념물로 지정하여 보호해야 한다”
라고 설악산을 천연보호구역으로 지정하면서 영구적으로 이곳이 보호될 수 있다는, 자신이 해야 할 일을 했음에 작게나마 안도의 숨을 쉬셨을지 모른다.  
지금 나는 선배님들의 이러한 기술이 단순히 미사여구인지 아니면 정말 우리나라에 거의 없는 숲인지에 대해, 이 지역이 정말 다른 숲에 비해 어느 정도의 희소성을 가지고 있는지에 대해 객관적 비교를 해 보려 한다. 안타깝게도 자연환경의 희소성이나 가치에 대한 평가는 일반적으로 객관성을 띠지 못한다. 개발의 입장에서, 현대 경제학의 입장에서 환경영향평가나 환경가치의 주장들은 실체가 없다고 기각되며 각종 말장난식의 어구로 피해가기 때문이다. 설악산을 대상으로 벌어지고 있는 ‘백두대간 생태축’, ‘천연기념물 서식지’, ‘번식지’, ‘이동통로’, ‘아고산식생대’, ‘우수경관’, ‘극상림’, ‘보존가치 지형’ 등의 용어들이 대표적으로 그러한 것들이다. 생태축이 어디인지 정의되어 있지도 않은데, 생태축을 보호한다고 하며, 아고산식생대가 어디인지도 모르는데 정작 아고산식생대의 개발을 할 수 없다고 한다. 그동안 정부는 현 케이블카 예정지를 백두대간 생태축의 핵심지역으로 지정하였으며, 산양 서식처로, 아고산식생대로 보고하면서 국가적으로 가장 중요한 보호지역이라고 홍보하고 있었는데, 이제 와서 이 모든 것들이 아니라고 말한다. 말 그대로 고무줄 잣대로 객관적으로 정의되지 않은 용어들을 상황에 따라 자기들 편한대로 쓰고 있는 것이다. 
숲의 보전가치에 대해 객관적으로 비교할 수 있는 항목들이 완전히 없지는 않은데, 이 중 해당 숲에 살고있는 수목의 수령은 절대적인 수치로 비교가 가능하고 숲의 역사성을 살펴볼 수 있는 자료가 되어 보전가치를 논할 수 있는 하나의 지표가 된다. 이에 우리나라에서 대표적으로 알려진 오래되고 훼손되지 않은 숲 내부에 서로 어울려 자라고 있는 수목들의 수령을 바탕으로 설악산 케이블카예정지의 가치를 확인해보고자 했다. 수목의 나이는 단편적이기는 하지만 분명 객관적인 비교자료로서는 매우 훌륭한 지표가 된다. 
우리가 알고 있는 정이품송이나 용문사 은행나무 등 일반적으로 저지대 평지에 독립적으로 자라는 천연기념물의 경우 수령이 300년 이상 되는 수목들이 많다(천연기념물이 많은 것은 아니니 실제로는 매우 희귀한 생명체이지만 천연기념물로 지정된 수목 중에서는 그러하다는 것이다). 그러나 단 하나의 수목이 주변의 다른 수목과 경쟁하지 않으면서 안정적으로 보호받으며 자라는 천연기념물과는 달리 많은 수목들이 서로 경쟁하면서 숲을 이루는 지역은 같은 종이라도 특정 개체가 오랫동안 생존하지 못하며 후대목으로의 갱신이 빠르게 진행되는 것이 특징이다. 한 세대가 그리 길지 않다는 말이다. 이에 숲 내부 수목의 수령은 아무리 오래된 숲이라도 상대적으로 홀로 서있는 천연기념물보다는 많지 않다. 물론 숲 내부에서도 극히 일부의 수목은 오랫동안 생존하는 경우도 있으나 이는 일반적인 현상은 아니다. 

 
케이블카 노선상에 위치한 신갈나무 고령목(노선을 따라 오르다보면 이러한 수목들을 다수 볼 수 있다. 이들 수목들은 외관상으로도 샘플로 채취된 수목에 비해 훨씬 오래되어 보인다)

 
케이블카 노선상에 위치한 신갈나무 고령목(이들 수목들은 외관으로도 샘플로 측정한 수목에 비해 매우 오래되어 보이나 중간 정도 크기의 수목을 선정해서 수령을 측정했다.)

 
케이블카 노선상에 위치한 산양 발자국(노선을 따라 오르는 내내 산양발자국과 배설물을 확인할 수 있다.)


케이블카 노선 상부종점주변에 형성된 아고산식생대인 신갈나무-분비나무 왜성변형수군락 (겨울철 강풍에 의해 교목으로 크게 자라지 못한다.)

설악산케이블카예정지 상부지역은 1965년 천연보호구역 지정이후 지금까지 공식적으로 사람의 출입을 허락하지 않은 지역이다. 중간지주 4지점까지는 오색에서 대청을 오르는 법정탐방로와 인접한 지역이며 지주 5지역 부터는 사람들의 출입이 오랫동안 허락되지 않은 지역으로 구분할 수 있다. 이러한 특성을 반영하듯 중간지주 4까지의 표본목 수령과 중간지주 5부터의 표본목 수령은 평균적으로 많은 차이를 보인다.  총 21주의 표본목을 선정하여 수령을 조사하였는데 전체 샘플의 평균수령은 118년이 되었으며 중간지주 5지점 이후부터 사람의 출입이 통제되었던 지역의 15주 만을 대상으로 하면 평균수령이 137년에 달한다. 가장 수령이 오래된 3주의 평균수령은 210년이나 된다.

설악산케이블카 예정지 주요 수종의 수령(자료: 김지석박사)

위 치

수종

흉고

수고

수령

중간지주2(2-1)

굴참나무

24.6

15

64

신갈나무

16

13

52

중간지주3

신갈나무

19+25.4

16

42

중간지주3-2

소나무

45.7

18

67

중간지주4

신갈나무

36.2

10

151

신갈나무

28.8

11

46

중간지주 5-1

신갈나무

30.3

14

93

신갈나무

41.6

15

148

중간지주 5-2

신갈나무

30.3

18

94

잣나무

42.6

16

124

중간지주 5-3

신갈나무

42

14

215

신갈나무

16.3+24.3+22.8+29.8+8.8

13

113

중간지주 6-2

신갈나무

24.5

10

116

중간지주 6-3

잣나무

39.7

20

226

상부가이드타워-4

잣나무

39.5

16

191

상부가이드타워-4

피나무

41

13

115

상부 산책로

신갈나무

20+24.5

7

125

잣나무

40.2

13

149

설악산케이블카상부정류장1

신갈나무

34+29

9

109

상부마스터지구

분비나무

22

11

80

상부마스터지구

신갈나무

33.5

15

157

조사결과를 보면 해당 숲은 오래된 수목이 200년 정도 되는 숲으로 볼 수 있다. 당시 조사에서는 논란의 여지를 없애기 위해 숲의 평균적인 나이를 계산하고자 하였다. 이를 위해 육안으로 판단하여 확연히 오래되어 보이거나 조사지 내 가장 큰 나무를 표본대상으로 한 것이 아니라 숲 전체에서 보통 정도 크기의 수목을 대상으로 샘플을 채취했다. 이는 이 조사가 가장 오래된 수목의 나이 측정이 목적이 아니라 이 숲이 어느정도 수령으로 형성되어 있는지를 보기 위한 것이기 때문이었다. 이러한 조사방법은 상대적으로 다른 조사에 비해 수령이 낮은 수목을 선택할 가능성이 높다는 것을 미리 인지하고 들어가 보자. 
언뜻 보기에 우리나라에서 가장 자연성이 높은 숲이라고 제시된 설악산의 숲을 형성하는 고목들이 단지 200년 정도의 수령밖에 되지 않음에 상당히 의아해 할 수 있다. 앞서 언급한 바와 같이 독립적으로 자라는 천연기념물에 비교하면 상대적으로 많지 않은 수령이다. 이는 일반인들도 많은 경험으로 해설판이 있는 노거수나 보호수, 천연기념물 등 보호되는 수목의 수령이 매우 높음을 인지하고 있기 때문에 나타나는 오류로 볼 수 있다.  그러나 숲을 이루는 수목들의 평균적 나이를 노거수 단목과 비교하는 것은 크게 의미가 없으며 앞서 언급한 바와 같이 우리나라의 대표적인 천연림지역과 수림대가 천연기념물로 지정된 지역을 비교하는 것이 케이블카예정지가 지닌 자연사적 가치를 인지할 수 있는 방법이 된다. 

안타깝게도 우리나라 천연기념물 중 수림대에 대한 수령조사는 천연기념물 제도가 시행된 이후 거의 진행된 바가 없다. 숲의 연속성에서 우점하는 수목의 수령과 후대목 등에 대한 파악이 되지 않고 있다는 것은 살아있는 문화재 관리의 문제로 볼 수 있다. 다행히 2010년 문화재청에서 실시한 수림지 실태조사 연구보고서에 일부 중요지역의 수령측정 기록이 있어 이들 자료를 정리했다. 조사지는 함양 상림, 광양 읍수와 이팝나무, 하동 송림, 북송리 북천수, 예천 금당실 송림, 하회마을 만송정, 주사골 시무나무와 비술나무숲, 도천리 도천숲 등 숲의 형성에 대한 사료가 비교적 확실한 지역들이며 이후 전체 훼손에 대한 기록이 없는 지역들로 지속적으로 보호된 숲으로 볼 수 있다. 
당시 조사에서는 대체로 수령이 오래 되었음직한 수목을 대상으로 조사하였으므로 평균적으로 본다면 설악산의 그것과는 다소 높게 측정되었을 것이다. 다만, 동일지역의 숲에서 수목의 크기는 나이와 정확하게 비례하지는 않음을 밝힌다. 조사된 각 숲에 생육하고 있는 대표 수목의 수령을 요약해 본다. 
우선 천연기념물 제154호로 지정된 함양 상림은 1962년 지정된 숲으로 통일신라시대에 최치원선생께서 조성했다고 전해오는 숲으로 약 1,200년 간 유지되고 있는 우리나라를 대표하는 수림대 중 하나이다. 사람이 조성한 숲으로는 현재 남아있는 숲 중 가장 오래된 숲이기도 하다. 일반적으로 1,200년 전에 조성했으니 가장 오래된 수목은 1,200년 정도가 되어야 하는 것 아닌가 하겠지만, 앞서 언급한 바와 같이 숲은 지속적으로 세대를 이어 내려오며 오래된 수목과 어린 수목이 함께 공존하므로 아무리 오래된 수목이라 하더라도 수령은 그리 되지 못한다. 수종별로 대상지 내 총 8주의 노령목을 선정하여 목편을 추출한 후 수령을 측정하였는데, 기대와는 달리 가장 오래된 수목의 나이는 가슴둘레 직경이 42cm인 개서어나무로 약 120년으로 측정되었다. 다음으로는 가슴둘레 직경이 38.5cm인 졸참나무가 수령 118년이었으며 직경이 더 큰 48.5cm의 갈참나무는 73년에 불과하였다. 우리나라 조성숲 중 가장 오래된 숲인 상림에서 확인한 총 8주의 수목 중 수령이 가장 오래된 수목 3주의 평균수령은 112년이었다. 
천연기념물 제235호로 1971년 지정된 광양 읍수와 이팝나무는 약 600년 전인 조선 명종때 군사목적으로 조성된 식재림으로 조성시기가 명확하다. 이 지역에서는 총 3주의 수령을 측정하였는데, 수령확인이 어려운 1주를 제외하고 느티나무와 벚나무 각 1주씩, 2주의 평균수령은 134년으로 함양 상림에 비해 다소 높았다. 
비교적 최근 지정된 천연기념물 제445호 하동 송림은 약 300년 전인 조선 영조 때 식재된 수림대로 현재 국내 제일의 노송숲으로 알려져 있다. 흉고직경이 큰 수목을 대상으로 총 9주의 수령을 확인하였는데 가장 오래된 수목은 154년으로 확인되었으며 상위 3주의 평균수령은 127년이었다. 
포항 북송리 북천수는 천연기념물 제468호로 지정된 수림대로 조선 철종때 바람막이용 숲으로 조성된 숲이다. 총 7주를 조사하여 오래된 순으로 3주의 수령을 평균한 결과 72년으로 다른 지역에 비해 상대적으로 수령이 높지 않았다. 
천연기념물 제469호인 예천 금당실 송림은 수해방지 및 바람막이를 목적으로 조성된 숲으로 알려져 있다. 이 지역에서는 총 13주를 대상으로 수령이 조사되었는데 상위 3주의 평균수령은 113년으로 확인되었다. 
안동 하회마을 만송정 숲은 2006년 천연기념물로 지정되었는데, 약 500년 전인 조선 선조때 조성된 숲으로 알려져 있다. 총 6주 중 상위 3주의 수령은 평균 104년으로 확인되었다. 
영양 주사골 시무나무와 비술나무숲은 2007년 천연기념물 제476호로 지정된 숲으로 약 400년 전 조성된 숲으로 알려져 있다. 총 6주를 조사하였으며 이 중 오래된 순서로 상위 3주의 평균연령은 87년으로 확인되었다. 
영덕 도천리 도천숲은 약 400년 전 마을이 생길 당시 조성한 숲으로 풍수지리에 의해 마을을 보호할 목적으로 조성된 숲으로 알려져 있다. 이 지역은 대부분 다른 수림대가 하천변에 조성되어 홍수를 방지할 목적으로 조성된 것과는 달리 풍수지리상 조성된 숲으로 상대적으로 환경적으로 안정된 지역으로 볼 수 있었다. 총 6주를 조사한 결과 상위 3주의 평균은 조사된 지역 중 가장 오래된 153년으로 확인되었다.

주요 천연기념물(수림대) 노거수 수령조사 결과(연령 순 상위 3주)(문화재청, 2010)

지 역

수종

흉고직경(cm)

수령

비고

함양 상림

개서어나무

42

120

총 8주 조사

(문화재청, 2010)

굴참나무

38.5

118

개서어나무

30

97

평균

36.8

112

광양 읍수와 이팝나무

느티나무

64

150

총 3주 조사

(문화재청, 2010)

벚나무

45

117

평균

54.5

134

하동 송림

소나무

137.5

154

총 9주 조사

(문화재청, 2010)

소나무

75.0

119

소나무

61.0

109

평균

91.2

127

포항 북송리

북천수

소나무

42.0

74

총 7주 조사

(문화재청, 2010)

소나무

33.0

71

소나무

38.0

71

평균

37.7

72

예천 금당실

송림

소나무

40.0

117

총 13주 조사

(문화재청, 2010)

소나무

50.0

114

소나무

40.0

109

평균

43.3

113

안동 만송정숲

소나무

35

108

총 6주 조사

(문화재청, 2010)

소나무

36

104

소나무

32.5

99

평균

34.5

104

영양 주사골

비술나무

54.5

123

총 6주 조사

(문화재청, 2010)

산팽나무

36.5

78

시무나무

42.0

61

평균

44.3

87

영덕 도천리

말채나무

44.5

164

총 6주 조사

(문화재청, 2010)

팽나무

58.5

147

팽나무

51.5

147

평균

51.5

153

우리나라에서 대표적으로 보호되고 있는 노거수림대인 천연기념물 수림대 8개 지역에 생육하고 있는 수목의 수령을 확인한 결과 일반적인 생각과는 달리 그리 오래되지 않음을 알 수 있었다. 조사수목 중 각 지역별로 상위 3주의 수령을 평균한 결과 적게는 72년에서 많게는 153년 사이에 분포하였다. 이 중 가장 오래된 수목으로 확인된 수목은 영천 도천리숲의 말채나무로 흉고직경 44.5cm의 수목이 수령 164년으로 확인되었다. 설악산 케이블카 예정지에서 채취한 샘플의 수령은 가장 오래된 것이 226년으로 우리나라를 대표하는 천연기념물 수림대 그 어느 곳보다 높은 수령이었으며 상위 평균 3주의 수령은 다른 지역과 비교하였을 때 두 배 정도 많은 월등히 높은 수령을 보이는 지역으로 확인된 것이다. 
천연기념물 중 수림대지역은 대체로 나무가 오래 살기에 적합한 토질을 확보하고, 양분이 충분한 지역에 주로 재난을 막거나 기타 다른 목적에 의해 조성된 숲이다. 이러한 지역은 환경이 매우 열악한 고산대 산림지역에 비해 안정적으로 수목이 활착하고 자랄 수 있는 환경이지만, 그럼에도 불구하고 수령은 숲의 조성역사와는 확연히 차이가 있음을 확인하였다. 대체적으로 가장 오래된 수목들이라 해도 100년을 조금 넘는 수준이었는데, 이들 수림대가 일제 강점기때 훼손되었다는 보고는 없으며 오히려 그 당시에도 중요한 숲으로 잘 보전되고 있었다는 기록으로 보아 인위적 훼손에 의한 결과로 보기는 어렵다. 만약 일제강점기 전후로 훼손되었다면 천연기념물 지정시기상 이 지역들이 천연기념물로 지정되기는 현실적으로 불가능했을 것이다. 설악산 케이블카 예정지의 숲이 얼마나 대단한 지역인지 여실히 드러나는 비교자료이다. 

설악산 케이블카 조성예정지는 산림지역 내부에 자연적으로 형성된 숲으로 앞서 비교한 지역이 사람에 의해 조성된 숲임을 감안하여 국내 다른 오래된 산림지역 수림대와도 비교해 볼 필요성이 있다. 우리나라 자연산림에서의 나무들이 어느정도 오래되었는지 우리나라에서 대표적으로 알려진 숲에 대한 수령측정 자료를 확인해 봤다. 우리나라에 현존하는 낙엽활엽 노거수군집은 서울 종묘의 갈참나무군락(흉고직경 50cm 내외), 함양 대관림(흉고직경 40cm 내외), 오대산 상원사지역(흉고직경 40~70cm), 원주시 성황림(흉고직경 40~50cm) 등이 대표적으로 연구된 바 있으나 노거수림의 수령을 정확히 파악한 결과는 많지 않으며, 기타 다른 자연지역 또한 수령을 측정한 보고는 그리 많지 않은 것이 현실이다. 천연기념물을 포함하여 국립공원 등 우리나라에서 특별히 보호되는 대표적 수림대의 수령을 측정한 연구자료를 될 수 있는 한 많이 찾아보고자 방대한 양의 연구논문들을 일일이 검색하여 살펴보았다. 이들 자료를 바탕으로 한반도 숲에 희소하게 남아있는 노거수군락 내 수목의 수령을 확인하였다. 자료의 양이 많아 모두를 검토했다고는 할 수 없으나 비교자료로는 충분하리라 판단된다.
천연림으로 산림지역 내부에 형성된 노거수림대로 보고된 지역은 대부분 저지대 계곡부나 오래된 전통사찰의 진입부에 형성된 숲이다. 사찰숲의 경우 사찰의 역사와 함께 지속적으로 잘 보호되어 온 것이 노거수림대로 유지된 이유로 판단된다. 
우리나라의 가장 대표적 수림대라 할 수 있는 오대산 월정사 전나무숲을 대상으로 총 70주에서 샘플을 추출하여 분석한 결과는 예상과 달리 가장 오래된 수목이 135년이었다. 노거수군집을 대상으로 조사한 계룡산 갑사의 노거수군집 조사결과에서는 가장 오래된 수목이 수령 96년으로 100년을 넘지 못하는 것으로 확인되었다. 다만 갑사일대 조사에서는 샘플을 추출하는 생장추의 측정길이 한계로 더 큰 대경목을 조사하지 못했기 때문으로 상대적으로 수령이 적게 나왔을 수 있음을 고려해야 한다고 기술하고 있다. 나머지 내장산, 월출산, 계룡산 등은 우리나라의 자연을 대표하는 국립공원이며 이 지역 중에서도 식생이 우수한 지역을 조사했음에도 불구하고 평균수령은 높지 않음을 알 수 있었다. 

이상으로 우리나라에서 가장 우수하다고 알려진 중요 수림대에 생육하고 있는 수목의 수령측정 결과를 종합해 봤다. 설악산 케이블카 조성예정지 내에 그리 크지 않은 수목의 수령이 200년을 넘는 것에 비해 다른 지역은 환경적으로 훨씬 안정적인 공간임에도 불구하고 수령이 높지 않음을 확인하였다. 특히 조성림에 비해 자연산림에 남아있는 수목의 수령은 더 높지 않았다. 숲을 형성하는 수목의 수령을 확인했을 때 설악산 케이블카 조성예정지가 우리나라에서 얼마나 중요한 공간인지를 확인할 수 있는 자료로 충분하리라 판단된다. 열악한 자연환경 속에서도 다른 엄격히 보호되는 국내 대표적인 보호지역에 비해 월등히 높은 수령을 보이는 수목들이 즐비하게 있는 그야말로 국내에서는 볼 수 없는 극상림지역이다. 이곳이 왜 1965년에도 “우리나라에서 몇 안되는 보호해야 하는 숲”이었는지 그 이유가 확연히 드러나는 결과라 할 수 있다. 다른 그 어떤 천연기념물 수림대나 다른 유명한 국립공원 내 대표적인 숲보다도 비교조차 되지 않는 2배 이상 오래 살아온 수목들이 지금도 굳건히 살아가고 있는 지역임을 우리는 애써 무시해서는 안 될 것이다. 
우리 선배님들은 방방곡곡을 돌아다니며 이러한 지역을 찾아내고 훼손을 막기 위해 천연보호구역으로 지정했음을 우리는 직시해야 할 것이며, 이 지역은 결코 훼손되어서는 안되는 중요한 지역임을 다시 한번 공표해야만 하는 것이 자연의 아름다움을 문화재로 인식하고 이를 보호하고자 하는 현 문화재위원들의 책무일 것이다. 문화재위원들은, 우리 국민들은 이러한 자료를 충분히 검토하여 후손에 물려줄 유산을 남기신 조상님들의 노력을 이어야 할 것이며 단순히 눈앞의 관광수입을 기대하면서 벌이는 천연보호구역 파괴를 용납해서는 안 될 것이다.

우리나라 주요 보호지역 내 천연 노거림의 수령조사 결과(연령 순 상위 3주)

지 역

수종

흉고직경(cm)

수령

비고

내장산 금선계곡 및 원적계곡

들메나무

22

86

총 11주 조사

(배기욱 등, 2011)

고로쇠나무

36.5

79

느티나무

30

71

평균

29.5

79

내장산 내장산지구

굴참나무

-

64

총 9주 조사

(배지윤 등, 2013)

단풍나무

-

54

느티나무

-

53

평균

-

57

월출산 금생골

소나무

35.5

47

총 4주 조사

(최송현, 강현미, 2006)

굴참나무

33

33

상수리나무

38

27

평균

35.4

36

월출산 도갑사계곡

소나무

20.5

50

총 6주 조사

(최송현 등, 2006)

소나무

29

45

소나무

24.5

43

평균

24.7

46

월출산 목동지역

소나무

36

33

총 7주 조사

(최송현 등, 2006)

굴참나무

20

31

굴참나무

30

29

평균

28.7

31

계룡산

동학사-남매탑구간

굴참나무

31

65

총 14주 조사

(최송현, 조현서, 2006)

굴참나무

39

62

서어나무

28

60

평균

32.7

62

계룡산

갑사

노거수군집

느티나무

39

96

총 4주 조사

(이경재 등, 2001)

※노거수만을 조사한 것이며 대경목의 경우 생장추의 길이상 추출하지 못함)

소나무

47.5

92

팥배나무

37

86

평균

41.2

91

오대산

전나무숲

전나무

11~82

41~135

총 8종 70주 분석

(이경재 등, 2008)


목편샘플을 추출하여 수령을 측정하는 방법 (현장에서 한 번 개략적으로 측정하고 실내에서 다시 정밀하게 측정하게 된다.).


설악산 케이블카예정지 수령 215년의 신갈나무 목편 (자료: 김지석박사) 


 설악산 케이블카예정지 수령 226년의 잣나무 목편 (자료: 김지석박사)


현장답사 후기
2016년 3월 27일 설악산 케이블카 예정지를 오르면서 그동안 설악산의 많은 다른 탐방루트를 오를 때와는 비교할 수 없을 정도로 노거수들이 많음을 새롭게 확인하였다. 설악산을 오를 때는 우리나라에서 보기 어려운 각종 기암괴석과 침엽수가 어울려 있는 경관을 생각하고 서북능선과 공룡능선, 천불동계곡, 울산바위 등을 경관적으로 훌륭한 지역이라 생각하는 고정관점이 있었던 것 같다. 이는 비단 나뿐만 아니라 설악산을 자주 오르는 탐방객이 갖는 대부분의 인식임을 연구를 통해 밝힌 바 있다. 오색구간은 단지 대청을 오르는 가장 짧은 구간으로 선호되는 구간이지 경관적으로는 선호되지 않는 구간이었다. 그러나 그동안 보지 못했던 숲 내부를 들여다보니 다른 세상을 본 듯 하다.
이 지역은 설악산의 다른 어떤 탐방로보다도 훌륭한 숲을 이루고 있었다. 문화재위원들께서는 고생스럽더라도 반드시 현장을 확인해야 할 것이다. 국내 많은 노거수림대 문화재지역과 여타의 국내 노거수림 자료를 충분히 검토하고 비교해보기를 간절히 바란다. 아울러 앞으로 일어날 수 있는 다른 지역의 훼손을 막기 위해서라도 보다 많은 자료를 축적해 주시길 바란다.
이곳 설악산 케이블카 예정지는 단순히 고산지대에 형성된 오래된 신갈나무림이나 분비나무와 잣나무가 혼효된 숲으로 아고산식생대로 보기 어렵다 등의 논리로 보아서는 안 될 것이다. 분명 이 숲은 우리나라에서 볼 수 없는 완전한 극상림을 이루고 있는 지역이다. 이 숲이 우리시대에 훼손되는 것을 보는 것은 자연생태계를 연구하는 한 사람으로서 인내하기 어려운 고통으로 다가올 것이다.
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2016-09-29
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반달가슴곰은 설악산에 살고 있는가? 

글/ 부산대 홍석환교수

설악산국립공원 중 탐방객이 가장 많은 곳은 설악케이블카와 신흥사, 비선대, 천불동계곡이 연결되는 설악동이다. 설악동에 들어서서 많은 사람들이 가장 먼저 사진을 찍는 곳은 설악산국립공원을 대표하는 상징동상이 있는 소공원 앞이다. 설악산을 방문했던 많은 이들은 이 조형물을 기억할 것이다. 이들 대부분은 설악산을 대표하는 종이 반달가슴곰이라 여기고 반달가슴곰이 현재도 설악산 어디엔가 우리와 함께 살고 있을 것이라는 아름다운 기억을 머릿속에 남긴다. 

깃대종은 해당 지역의 생태계를 대표하는 상징적인 생물종을 말한다. 당연히 설악산국립공원의 깃대종은 반달가슴곰이리라. 보호지역을 공부해온 나 자신도 상당히 오랫동안 설악산의 깃대종을 반달가슴곰으로 인식하고 있었다. 이러한 깃대종의 역할이 바로 환경보전의식을 자연스럽게 보호지역을 방문한 사람들의 마음속에 담게끔 만드는 것이다. 

국립공원의 깃대종은 환경부가 멸종위기 야생동·식물의 증식과 복원을 위한 종합계획을 수립한 이후, 국립공원에서 시민의 눈높이에 맞는 보전운동을 위해 2007년에 19개 국립공원에 37종을 선정하여 공식화하였다. 설악산국립공원의 깃대종은 반달가슴곰이 아닌 멸종위기야생생물 Ⅰ급인 산양이다. 아마도 깃대종 선정이 보다 이른 시점에 진행되었다면 반달가슴곰이 설악산의 상징이 되었을지도 모른다. 1983년 이후 20년 이상 발견 기록이 없었던 것도 원인이었겠으나 선정 바로 직전인 2004년부터 전 국민의 관심대상이 되었던 반달가슴곰의 복원프로젝트가 지리산국립공원에서 진행된 연유로 반달가슴곰은 지리산국립공원의 깃대종이 되어 설악산은 아쉽게도 이를 사용할 수가 없었을 것이리라. 

해방이후 설악산의 반달가슴곰에 대한 공식기록은 아마도 1965년 설악산일대를 천연보호구역으로 지정하면서 작성한 자료가 처음이 아닌가 한다. 당시 자료에는 “곰, 산양 및 사향노루 등 희귀종은 종족유지에 필요한 개체군을 유지할 수 없어 근친교잡에 머물고 있다”고 적혀있다. 설악산 내에 몇몇 개체가 살아있음을 적시한 것이다. 이후 1983년 사냥총에 맞은 반달가슴곰이 끝내 숨지고 1986년 한 방송사 촬영팀에 의해 촬영된 기록이 설악산의 마지막 반달가슴곰 기록이다. 현재 환경부와 국립공원관리공단의 자료에 따르면 살고 있을 것 같기도 하고 아닌 것 같기도 한 모호한 말들을 하고 있다. ‘발견된 것은 없으나 있을 것도 같다’가 아마도 대외적인 멘트인 듯하다. 대부분의 국민은 그래도 ‘설악산 어딘가에 잘 살고 있을 것이다’라고 믿고 있다. 

2015년 추풍령의 단절된 백두대간 생태축 복원계획을 추진하면서 환경부 관계자는 “지리산의 반달가슴곰이 월악산이나 설악산까지 가는 데 큰 물리적 장벽은 없어지는 셈”이라고 말했다고 한다(경향신문 보도자료). 그리고 지금 동시에 설악산의 야생생물 서식 핵심지역으로 지정된(천연보호구역, 국립공원 자연보존지구, 백두대간보호지역 핵심지역, IUCN 보호지역 카테고리 Ⅰ) 한 가운데 약 20,000㎡의 면적에 케이블카 정류장을 짓겠다는 계획을 수립했다. 이동하라고 이동통로를 근사하게 만들어 주었는데, 이동하면 살 수가 없다? 현재 추진되고 있는 설악산 오색케이블카는 반달가슴곰의 잠재적 서식가능성이나 복원, 먼 훗날 지리산에서 이동하는 개체에 대한 고려는 전혀 없다. 지금도 안 살고 있는데 케이블카로 인한 잠재서식처 훼손이 어떠하냐는 논리이다. 만약 우연히 지리산의 곰이 추풍령 생태축을 통해 설악산으로 이동한다면 우리는 지금 그 동물이 고통 속에 죽어갈 생태적 함정(Ecological Trap)을 만들고 있는 중임을 인지해야만 한다. 12년 전 강원도민일보의 사설 일부이다. 

“자연을 함부로 교란시킨 인간의 죄를 뉘우치기 위해서라도, 그리고 헝클어진 자연생태계를 회복시켜 반달곰이 제자리에 돌아오게 하기 위해서라도 당연히 '설악산은 반달곰'이어야 한다. ~~도민의 정서 속에서 동면중인 반달곰을 빼앗아 간다면 이런 무뢰, 무식의 소치가 어디 있겠는가” 


1983년 설악산에서 총에 맞은 후 구조된 반달가슴곰의 죽음을 알리는 신문기사



설악산 소공원 입구에 조성된, 설악산의 상징인 반달가슴곰 동상(설악산을 방문한 사람이라면 이 옆에서 사진찍었던 기억이 대부분 있을 것이다)

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2016-09-29
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생태축은 우선되어야 한다

글/ 부산대 홍석환교수

최근 많은 지자체에서 불안한 경제에 활성화를 꾀한다는 목적으로 심하게 유린된 한반도에서 그나마 자연경관이 양호하게 남아있는 보호지역에 케이블카 건설계획을 추진하고 있다. 이의 시발점이 된 것이 설악산 오색케이블카이다. 한반도 중심 생태축의 한가운데에 거대한 인공시설물이 설치되는 것인데, 이것이 환경에 미치는 부정적 영향이 거의 없다는 환경부나 양양군의 태도는 공익을 위해 성실히 임무를 수행하는 대다수 환경부 공무원들에 자괴감을 줄 것이며, 이러한 과정은 많은 국민이 환경보호를 포함한 공익적 가치에 대한 인식을 더욱 낮추는 계기가 될 것으로 보인다. 

엄밀히 말해 오색케이블카는 극히 일부의 사람들이 1960년대 제시된 빛바랜 청사진에 기대어 행하는 금수강산의 핵심을 훼손하는 행위로 볼 수 있다. 물론 경제적 가치창출이, 조작되었다는 경제성보고서 내용처럼 실현될 수도 있으나 이 또한 반대급부로 발생하는 공익적 가치 훼손에 대해서는 고려하지 않았기 때문에 단순히 돈만으로 평가할 수 있는 것은 아니다.  

국가는 오색케이블카와 같은 비합리적인 개발이 발생하지 않도록 다양한 법제도로 켜켜이 규제하고 있는데, 그럼에도 이의 사각지대를 교묘히 곡예하듯 빠져나가면서 합법적이라는 명목으로 진행되고 있다. 우리는 지금 이윤을 추구하는 기업이 법률의 사각지대를 합법적으로 피하는 묘기를 보는 것이 아니라, 공정해야 할, 빈틈이 있으면 이를 고쳐서라도 바르게 움직여야 할 국가기관의 줄타기를 관전하고 있다. 

자연공원법에는 “생태축우선의원칙”이라는 법조항이 있다. 이 조항에 의해 케이블카는 자연공원 안의 생태축 및 생태통로를 단절하여 통과하지 못함을 명시하고 있다. 아이러니하게도 이런 법을 만든 환경부가 자연공원 안의 생태축 및 생태통로를 정의해 놓지는 않았다. 과속하면 벌금낸다고 해놓고 과속의 기준을 정해놓지 않은 것과 마찬가지다. 그러나 이 법조항이 의미 없는 생색내기용 선언적 문구를 만들어 놓은 것은 아닐 것이다. 왜냐하면 이 법조항 제정 이전 환경부는 국가적으로 가장 중요한 백두대간생태축을 핵심구역과 완충구역으로 구분해 고시하였으며, 다양한 연구를 통해 “국가 3대 핵심생태축” 구축과 “5대 광역생태축” 구축을 위해 노력해 왔다.  

여기서 주목해서 봐야 할 것은 생태축 우선의 원칙의 제정시기이다. 이 조항이 만들어지기 이전 이미 환경부는 2006년 국가 자연환경기본계획에서 국가적으로 정말 중요한 생태축인 한반도 “3대 핵심생태축”과 “5대 광역생태축”을 제시하였다. 법률 개정이 이 계획 훨씬 이후이며 동일하게 환경부가 관할하는 법률이니 이 조항은 8대 국가생태축에 더해 개별 자연공원에 세부 생태축을 더욱 강화하여 보존기능을 강화하겠다는 의지로 해석되게 된다. 

위 과정에서 봤을 때, 국가생태축 안에 관광목적의 케이블카 건설계획이 추진된다면 자연공원법 23조의 2 “생태축 우선의 원칙”이 당연히 “우선적”으로 적용되어 이를 반려해야 함이 마땅하다. 특히 설악산케이블카는 국가에서 유일하게 그 경계를 고시한 “백두대간생태축”의 “핵심구역” 한 가운데에 정류장이 건설되도록 계획되어 있기 때문이다. 이 지역은 설악산국립공원만이 아닌 한반도 전체에서도 가장 중요한 “생태축”임을 잠시 잊었지 않았나 한다. 이 조항에서는 예외적으로 지역 여건상 설치가 불가피한 최소한의 시설에 대해서는 불가피한 사유 및 증명자료를 제출토록 하고 있다. 불가피한 사유라면 국가안보에 심각한 위험을 초래하는 등의 정말 최소한의 사유가 되어야 한다는 것이 보통사람들의 생각일 것이다. 또한 이러한 사유 및 증명자료가 본 법조항을 기준으로 공원위원회에 충분히 설명되어야 함에도 그러하지 않았다. 이를 검토하여 판단해야 할 공원위원들에 위법가능성에 대한 정보제공이 되지 않았다는 것이다. 법률적으로는 이 과정이 정확히 어떻게 판단될지는 모르겠으나 이 역시 절차적 위반으로 보인다. 

만약 이러한 절차적 위반이 발생할 수 있거나 모호하게 처리될 수 있는 부분이 법조항에 있다면 해당 법조항이 만들어진 근간을 살펴본 후 이런 행위들이 다시 일어나지 않도록 법률의 개정절차에 돌입해야 하는 것이 관련 기관에서 해야 할 가장 급한 일이지 않을까 한다. 그리고 개정 이전까지는 해당 법률의 기본취지를 충실히 따라야 하는 것이 국가기관이 취해야 할 행동일 것이다. 케이블카 건설을 위해 이러한 절차적 위반가능성이 법적으로 문제가 없을 것이라 주장하면서 케이블카 건설이 환경보호에 도움이 된다는 분들께 감히 묻고 싶다. 권금성케이블카 건설이후 권금성 위에 흐드러지게 피었던 에델바이스가 해당 지역에서 멸종위기에 처했음을 어떻게 바라봐야 할 것인가? 또 훼손된 백두대간생태축 복원을 위해 엄청난 비용을 동시에 지출하고 있는 것은 어떻게 바라봐야 할 것인가? 

설악산케이블카 건설을 추진하는 분들은 부디 법률에서 고시한 법정 생태축을 생태축이 아니라는 논리를 펴지 말기를 바라며, 법률에서 정한 “불가피한 경우”에 해당함을 누구나 납득할 수 있도록 명쾌한 답을 주기를 바란다. 결과가 절차와 방법을 합리화하지는 못하는 것이다.